Téléchargeable en libre accès : https://link.springer.com/book/10.1007/978-981-15-5728-6

par Sylvain Rossiaud[1]

Décembre 2021  

L’ouvrage collectif coordonné par Giacomo Luciani et Tom Moerenhout questionne la soutenabilité économique, politique et sociale de(s) modèle(s) d’économie politique des pays pétroliers et gaziers du Conseil de Coopération du Golfe (CCG) : Arabie saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Koweït, Oman et Qatar. Les auteurs appréhendent la soutenabilité au prisme de la capacité d’adaptation de ces modèles vis-à-vis des (dé)séquilibres structurels qui les caractérisent, d’une part, et, d’autre part, des évolutions énergétiques globales ; en particulier le risque d’une baisse tendancielle du niveau de la rente pétrolière. Les douze contributions qui structurent l’ouvrage, auxquels s’ajoutent une introduction et une conclusion générales, déclinent cette problématique autour des principales caractéristiques des régimes de croissance des pays pétroliers du CCG : soutenabilité de l’industrie des hydrocarbures à l’origine de la rente, soutenabilité des politiques fiscales de redistribution de la rente, soutenabilité du fonctionnement dual du marché du travail et in fine soutenabilité du contrat social et des institutions politiques. Il s’agit ainsi d’identifier les besoins d’adaptation et de mettre en lumière les opportunités mais également les blocages susceptibles d’être rencontrés par les pays du CCG dans ce processus.

Au-delà des réductionnismes dans l’analyse des économies pétrolières

Au travers cette approche commune demandée aux différents contributeurs, l’objectif de Giacomo Luciani et Tom Moerenhout est de dépasser certains réductionnismes – hérités des années 1970 – qui continuent selon eux de sous-tendre les diagnostics posés sur les économies des pays du CCG. S’ils ne sont pas listés explicitement par les auteurs, nous en retenons trois. Le premier est de poser la « fin du pétrole » à court terme, hier en raison du pic d’offre, aujourd’hui en raison du pic de demande potentiel induit par la contrainte climatique. Réfléchir sur cette base à la soutenabilité des pays du CCG amène logiquement à des préconisations en termes de réformes radicales et rapides – sur le modèle de la thérapie de choc – au risque de voir s’effondrer les systèmes d’économie politique construits sur la rente pétrolière. Or, les auteurs inscrivent la réflexion dans le cadre d’une continuité à court/moyen terme quant à l’importance de l’industrie des hydrocarbures dans la structure économique et politique de ces pays. L’objectif est donc de réfléchir aux voies possibles de changements dans la continuité, et non en termes de rupture radicale vis-à-vis des modèles actuels.

Corollaire de ce premier réductionnisme, le deuxième caractérise les analyses qui demeurent focalisées sur l’objectif surplombant de « diversification » vis-à-vis des hydrocarbures, et qui façonnent l’agenda de réformes promues par les organisations internationales ainsi que par les élites dans le cadre des plans pour préparer « l’après pétrole » (vision 2030 de l’Arabie Saoudite…). Bien sûr, il ne s’agit pas de nier le fait que la dépendance aux hydrocarbures perdure, qu’elle soit mesurée en termes de part des hydrocarbures dans la valeur des exportations ou dans les revenus de l’État. Il n’est pas question non plus de minimiser les problèmes qui en découlent en termes de vulnérabilité vis-à-vis de l’évolution du prix du pétrole. Le choc induit par la phase baissière du prix du pétrole entre 2014 et 2016 est venu le rappeler. Néanmoins, le mantra de la diversification peut participer à orienter l’analyse et les recommandations politiques dans de mauvaises directions. Les auteurs soulignent ainsi que « le débat sur la diversification est marqué par des inerties, un manque de clarté et ne prend toujours pas suffisamment en considération les contraintes d’économie politique des pays du CCG » (p. 3). En particulier, ils pointent que la diversification dans la structure du PIB a d’ores et déjà été engagée comparativement aux années 1970. Or, en dépit de ce processus de diversification, le mode de croissance est toujours marqué par des déséquilibres persistants qui posent un problème de soutenabilité : inégalités marquées, fort taux de chômage de la population nationale et stagnation de la productivité totale des facteurs. Par conséquent, selon les auteurs, la nécessité de diversifier les économies vis-à-vis des hydrocarbures doit être nuancée. A tout le moins, cet objectif doit s’inscrire dans le cadre de la mise en œuvre d’un nouveau régime de croissance axé sur des gains de productivité et riche en emplois.

Le troisième réductionnisme, qui est également rappelé dans la citation précédente, concerne les analyses économiques qui ne prennent pas en considération la dynamique institutionnelle et politique des économies du CCG. Dans la majorité des contributions, les maux et déséquilibres du mode de croissance sont ainsi mis en regard avec les caractéristiques de « l’État rentier », du « pacte social rentier ». Rappelons que Giacomo Luciani a participé à systématiser le concept d’État rentier pour rendre compte du cadre d’économie politique des pays du CCG[2]. A cet égard, les progrès en termes de diversification se sont accompagnés également d’ajustements dans ce pacte social, sans que cela ne remette en cause certains compromis fondateurs[3]. Ce ré-encastrement est également opéré par la mobilisation du cadre conceptuel de Douglas North, John Wallis, Barry Weingast et la distinction réalisée par ces auteurs entre les « ordres sociaux fermés » et les « ordres sociaux ouverts »[4]. Ibrahim Elbadawi et Samir Makdisi [The Sustainability of GCC Development Under the New Global Oil Order, pp. 329-347] appréhendent ainsi la soutenabilité des pays du CCG au prisme des enjeux afférents à la transition entre « l’ordre social fermé » qui les caractérise à l’heure actuelle et un « ordre social ouvert ».

A notre sens, l’intérêt d’une telle approche est de permettre de distinguer dans la dynamique actuelle ce qui tient de changements adaptatifs, visant à assurer la reproduction des systèmes d’économie politique rentiers, voire le maintien d’un ordre social fermé et, à l’inverse, les changements que nous pouvons caractériser de transformatifs.  Nous pouvons d’ailleurs noter qu’il est dommage que cette distinction habituellement réalisée dans les travaux d’institutionnalisme historique, ou dans la théorie de la régulation, ne soit pas explicitement posée ni systématiquement utilisée par les auteurs. Deux trajectoires sont toutefois dessinées en guide de conclusion. La première est marquée par la prédominance de changements adaptatifs. Selon Giacomo Luciani et Tom Moerenhout, cette trajectoire demeure probable – voire soutenable – au sein des pays où les élites pourront toujours s’appuyer sur un niveau élevé de rente/tête. Il s’agit des « super rentiers » que sont le Koweït, le Qatar et les Émirats arabes unis.  Pour l’Arabie Saoudite, Bahreïn et Oman, la trajectoire est plus incertaine et sera sans doute plus chaotique. En effet, la conjonction entre les déséquilibres internes et les transformations du système énergétique risquent d’exacerber les tensions. Des changements transformatifs apparaissent alors nécessaires mais sont bloqués par les élites de la coalition dominante.

Nous nous proposons d’entrer plus avant dans le détail des différentes contributions concernant ces trois aspects. L’accent est mis sur les points de convergence entre les différents auteurs, clairement mis en lumière dans la conclusion générale.

L’industrie des hydrocarbures des pays du CCG dans le processus de transformation énergétique globale

Questionner la soutenabilité des économies pétrolières passe nécessairement par l’analyse de la dynamique du marché pétrolier international. Deux chapitres y sont ainsi consacrés. Cela reflète bien sûr la vulnérabilité induite par l’insertion historique des pays du CCG dans la division internationale du travail en tant que fournisseurs de ressources énergétiques. La variabilité et la cyclicité du prix du pétrole constituent, au moins depuis le contre-choc pétrolier des années 1980, une contrainte structurelle pour ces pays. Toutefois, deux évolutions notables dans les fondamentaux du marché pétrolier renouvellent les vulnérabilités qui en découlent et redéfinissent le cadre des contraintes et opportunités qui s’exercent sur les pays du CCG pour y répondre.

Il s’agit, tout d’abord, de l’augmentation de la production aux États-Unis observée durant la décennie 2010. Rappelons que ces derniers sont de nouveau le premier producteur mondial de pétrole. Cela a constitué l’un des facteurs explicatifs du retournement du cycle de prix observé à la fin de l’année 2014, et des conséquences négatives sur les équilibres macro-économiques de nombreux pays du CCG. Il s’agit ensuite de l’incertitude qui pèse sur la dynamique de la demande pétrolière mondiale compte tenu des politiques climatiques. Aucun des contributeurs ne table sur une diminution rapide et irrémédiable de la demande pétrolière mondiale et ne voit dans l’abandon des activités pétrolières et gazières une voie faisable et souhaitable. Néanmoins, ces évolutions contraignent et sous-tendent des changements adaptatifs articulant tentative de défense du niveau de la rente[5] et, plus globalement, défense de la valeur et de la place des hydrocarbures dans le processus de transformation énergétique.

Les premières adaptations touchent à la politique pétrolière des pays riches en ressources. La structure de plus en plus concurrentielle du marché a d’ores et déjà complexifié les interventions de l’OPEP – de l’Arabie Saoudite en particulier – sur le marché. L’accord OPEP+ de la fin 2016 et ses différents renouvellements jusqu’à ce jour témoignent ainsi de la nécessité d’intégrer dans les négociations et les efforts de soutien des prix les pays producteurs hors-OPEP, au premier rang desquels la Russie. Comme le soulignent Bassam Fattouh et Anupama Sen, la soutenabilité de cet accord est toujours incertaine compte tenu de l’élasticité-prix importante de l’offre américaine, de l’hétérogénéité des intérêts en termes de fourchette de prix à défendre et de la perspective de stagnation voire de baisse de la demande [Economic Diversification in Arab Oil-Exporting Countries in the Context of Peak Oil and the Energy Transition, pp. 73-96].

Les auteurs rappellent ainsi que la question est désormais ouverte de savoir s’il est toujours dans l’intérêt de l’Arabie Saoudite de poursuivre une stratégie de soutien du prix en limitant volontairement son niveau de production. L’arbitrage entre défense de ses parts de marché et défense du prix a toujours été structurant dans sa politique pétrolière. Historiquement, elle a pu le trancher de manière différenciée, selon les fondamentaux du marché, les négociations au sein de l’OPEP ou les intérêts des États-Unis. Toutefois, le risque de voir ses réserves devenir des « actifs sacrifiés » pourrait l’inciter à privilégier la défense de ses parts de marché de manière plus durable et structurelle que ce qui a été fait dans le passé. Dans cette perspective, le marché pétrolier international serait laisser à la seule force de la concurrence. Ali Al-Saffar rappelle que, dans ce processus concurrentiel, les pays du CCG pourraient continuer de s’appuyer sur le niveau faible des coûts de production. À cet avantage s’ajoute désormais celui d’une intensité-carbone de la production des hydrocarbures relativement faible (faible intensité énergétique relative du processus d’extraction du pétrole, faiblesse comparative du gaz « torché ») [Outlook for Producer Economies, pp. 55-71]. Effectivement, la possibilité de produire du pétrole « low cost and low carbon » constitue à l’heure actuelle le point d’orgue du positionnement des compagnies pétrolières publiques du Golfe[6].

Une deuxième série de changements adaptatifs qui se profilent visent justement à défendre la valeur économique des hydrocarbures tout en s’intégrant dans le régime climatique. Jim Krane en pose les termes au travers l’exemple de l’Arabie Saoudite [Climate Strategy for Producers Countries: the case of Saudi Arabia, pp. 301-327]. On peut souligner tout d’abord la remontée de la chaîne de valeur vers l’aval – dans la pétrochimie – déjà largement engagée par les compagnies pétrolières publiques. Cette stratégie visant à sécuriser les débouchés pour leur pétrole brut s’est déployée tant en interne qu’à l’international, notamment dans les pays consommateurs d’Asie. Par ces prises de positions, il s’agit aussi de peser dans le choix des pays consommateurs pour faire en sorte que le pétrole brut maintienne sa place en tant que matière première principale pour satisfaire les besoins qui n’impliquent pas sa combustion, et qui pourraient donc rester compatibles dans un monde contraint par le carbone. L’accent est ensuite mis sur la défense des solutions technologiques devant maintenir la place des hydrocarbures dans le mix énergétique mondial, que ce soit la technologie de capture, de stockage et de réutilisation du carbone ou le développement de l’hydrogène produit à partir du gaz naturel. Ainsi, le positionnement et la mise en œuvre d’une « circular carbon economy » constitue le second mot d’ordre mis en avant par les pays pétroliers du CCG.

Enfin, les derniers changements sont ceux mis en œuvre pour faire pénétrer les énergies renouvelables dans le mix électrique et pour ralentir la croissance de la consommation énergétique en interne. On en retrouve la teneur dans les annonces récentes des Émirats arabes unis ou de l’Arabie Saoudite pour atteindre la neutralité carbone, à l’horizon 2050 pour les premiers et 2060 pour la seconde. Sur ce point, la problématique des subventions aux énergies fossiles traverse de nombreuses contributions. La présentation de la rationalité et du bilan des réformes engagées durant les années 2010 est notamment au cœur de la contribution de Tom Moerenhout [Fuel and Electricity Reform for Economic Sustainability in the Gulf, pp. 191-212]. À cet égard, il est rappelé le dilemme qui structure les réformes. D’un côté, l’ensemble des contributeurs soulignent les rationalités économiques et environnementales de la diminution des subventions : amélioration de la soutenabilité des politiques fiscales (Cf. infra), réduction des émissions, ralentissement de la croissance de la consommation domestique et, par voie de conséquence, disponibilité des hydrocarbures pour une valorisation sur le marché international. D’un autre côté, les subventions sont au cœur du pacte social rentier. En ce sens, et pour reprendre la distinction opérée précédemment, la réforme des subventions s’inscrit dans le cadre de réformes transformatives. Il en est de même des réformes préconisées afin d’assurer un changement dans le régime de croissance des pays du CCG.

Un besoin de changements transformatifs pour l’institutionnalisation d’un nouveau mode de croissance

La dynamique démographique au sein des pays du CCG ainsi que les évolutions susmentionnées dans le système énergétique mondial, dessinent une tendance baissière du niveau de la rente par tête, au moins pour l’Arabie Saoudite, Bahreïn et Oman [Monica Malik & Thirumalai Nagesh, Fiscal Sustainability and Hydrocarbon Endowment Per Capita in the GCC, pp. 215-252]. La première en raison de la contrainte démographique, les deux derniers en raison de la faiblesse relative de leurs ressources. Par conséquent, de nombreux contributeurs actent le caractère insoutenable des politiques fiscales de redistribution de la rente et l’insuffisance des changements adaptatifs mis en œuvre suite à la baisse des prix de 2014 (augmentation des prix pour l’approvisionnement en énergie et en eau et introduction d’une TVA). Ainsi, le premier enjeu de soutenabilité, qui appelle des changements transformatifs, est celui d’élargir l’assiette fiscale et augmenter ainsi la part des revenus hors-hydrocarbures dans le budget de l’État. Pour ce faire, Giacomo Luciani souligne que « la mise en œuvre d’un impôt sur les revenus des ménages et d’une taxe sur les profits pour les entreprises apparaît inévitable » (p. 25). En retour, cela appelle le développement d’un secteur privé, qui ne soit plus un simple appendice de l’État allocataire.

Le fonctionnement du marché du travail constitue la deuxième source des déséquilibres structurels posant un problème de soutenabilité. Ishak Diwan les met en exergue dans le cas de l’Arabie Saoudite [Fiscal Sustainability, the Labor Market, and Growth in Saudi Arabia, pp. 31-52]. L’auteur rappelle d’abord la structure duale de ce marché. D’un côté, les travailleurs étrangers qui sont employés dans le secteur privé. Depuis les années 1970, ils ont toujours constitué la variable d’ajustement, tant par la faiblesse des salaires de réserve que par la flexibilité extrême du « contrat » de travail. De l’autre, les Saoudiens employés à vie dans le secteur public. Il en résulte des distorsions dans les incitations qui s’exercent sur les élites économiques. Ces dernières sont amenées à investir dans des processus de production intensifs en main-d’œuvre à faible coût. Cela constitue alors une raison expliquant la stagnation, voire la baisse de la productivité du travail. De même, la structure productive de l’économie ne permet pas d’offrir aux Saoudiens des emplois à plus forte productivité et à salaires élevés. En retour, le chômage de la population nationale, en majorité les jeunes, conjugué au caractère non-soutenable des mécanismes de redistribution de la rente, laisse entrevoir, du point de vue des élites, des risques importants d’instabilité sociale et politique.

L’enjeu principal est donc d’assurer une transformation vers la mise en œuvre d’un nouveau mode de croissance, tiré par le secteur privé, axé sur des gains de productivité et riche en emploi. En retour, cela nécessite une modification du cadre institutionnel définissant la structure des contraintes et incitations pour l’ensemble des acteurs. A cet égard, de nouvelles adaptations en termes de « cosmétiques institutionnelles » comme celles qui s’inscrivent dans le paradigme de la bonne gouvernance (transparence, amélioration du « climat des affaires », amélioration de la capacité de régulation de l’État) sont mentionnées dans la plupart des contributions. Elles ne seront pas suffisantes. Dans la conclusion de l’ouvrage, Giacomo Luciani et Tom Moerenhout soulignent ainsi que les réformes nécessaires ne pourront pas être réalisées sans une modification préalable de l’équilibre politique (p. 362). En effet, l’institutionnalisation d’un nouveau mode de croissance ne pourra passer que par de nouveaux compromis par rapport à ceux du pacte social rentier, entre les élites elles-mêmes et entre les élites et la population nationale ; retour sur le compromis par lequel les élites économiques bénéficient d’une main-d’œuvre illimitée et à faible coût, ou la garantie de l’emploi à vie dans le secteur public pour les nationaux.

Selon la conceptualisation de Douglas North & ali. (2010), il s’agit de permettre la transition d’un « ordre social fermé » à un « ordre social ouvert ». Par « ordre social », les auteurs entendent l’ensemble des dispositifs économiques, politiques et institutionnels permettant de répondre à la violence. Dans un ordre social fermé, les élites restreignent l’accès aux organisations politiques et économiques aux membres de la coalition dominante. Il s’agit de créer et de capter de manière systématique la rente afin de pacifier les relations entre les élites. Les relations entre les élites et la population se réalisent alors sur un mode interpersonnel et hiérarchique. La transition vers l’ordre social ouvert s’opère dans le cadre des ordres sociaux dits matures au sein desquels les relations entre les élites sont pacifiées. Les élites trouvent alors un intérêt à ouvrir l’accès aux organisations à l’ensemble des citoyens, rompant ainsi la logique de création et de captation systématiques des rentes. Les relations sociales s’institutionnalisent alors sur un mode impersonnel et dans le cadre de la Rule of Law. Est-ce que les transformations énergétiques globales ainsi que les (dés)équilibres actuels peuvent être les catalyseurs de cette transition ?

Changement dans le modèle ou changement de modèle ?

Les trajectoires proposées dans la conclusion de l’ouvrage s’appuient sur la distinction mentionnée précédemment entre les « super rentiers » que sont les Émirats Arabes Unis, le Qatar et le Koweït, d’un côté, et les « simples rentiers » que sont l’Arabie Saoudite, Bahreïn et Oman. Cette distinction est opérée sur la base du niveau de rente/tête. Pour ce qui est des premiers, les élites peuvent continuer à s’appuyer sur un niveau de rente/tête élevé. Il s’agit également des pays dont le processus de diversification dans les services, le tourisme ou la finance a d’ores et déjà été mené. En outre, par le biais de leurs fonds souverains (Abu Dhabi Investment Authority, Kuwait Investment Authhority, Qatar Investment Authority), ils ont trouvé dans la financiarisation du capitalisme une voie complémentaire pour maintenir le niveau des revenus externes. De ce point de vue, les auteurs pointent que les compromis rentiers ne sont pas nécessairement insoutenables au sein de ces pays. A tout le moins, ce n’est pas l’exacerbation des tensions pointées précédemment qui sera le déclencheur de la remise en cause de ces compromis.

Pour ce qui est des simples rentiers, la soutenabilité du mode de croissance et des compromis rentiers sur lesquels elle s’appuie est effectivement problématique. Reste donc à savoir si les élites de la coalition dirigeante trouveront un intérêt à ouvrir l’accès aux organisations politiques et économiques à l’ensemble des citoyens ou, à l’inverse, si la configuration actuelle va se traduire par une régression vers des ordres sociaux fermés fragiles. Cela s’accompagnerait d’une difficulté de contrôle de la violence entre les élites elles-mêmes. Selon les auteurs, les évolutions récentes dessinent plutôt cette seconde trajectoire.

On l’aura compris, il convient donc de poursuivre la réflexion sur les voies faisables, progressives et autonomes de redéfinition des contraintes et incitations qui s’exercent sur les acteurs au sein des pays du Golfe. Bien que cette dimension soit quelque peu oblitérée dans l’ouvrage, on peut s’interroger si de tels changements peuvent être réalisés dans la configuration actuelle de la globalisation et si un préalable ne réside donc pas dans le renouvellement de l’insertion de ces pays dans la globalisation (productive, commerciale, financière et énergétique bien sûr)[7].

Notes:

[1] Maître de conférences en Économie, Univ. Grenoble Alpes, CNRS, INRAE, Grenoble INP, GAEL, 38000, Grenoble, France.

[2] Hazem Beblawi & Giacomo Luciani [eds] (1987), The Rentier State, Routledge. Pour une synthèse des débats et des renouvellements, voir par exemple le numéro spécial de la revue British Journal of Middle Eastern Studies coordonné par Makio Yamada et Stefen Hertog (2020), « Revisiting Rentierism: the Changing Political Economy of Resource-Dependant States in the Gulf and Arabian Peninsula », Journal of Middle Eastern Studies, vol. 47, n°1.

[3] Sur ce point, voir Matthew Gray (2011), A Theory of « Late Rentierism » in the Arab States of the Gulf, CIRS Ocasional Paper, Goergetown University.

[4] Douglas North & ali. (2010), Violence et ordres sociaux, Gallimard, Paris.

[5] Nous pouvons regretter que les différents types de rentes – rente de rareté induite par le caractère épuisable des ressources, rente différentielle, rente de pouvoir de marché – ne soient pas explicitement et systématiquement différenciés. Cette distinction semble pourtant nécessaire afin d’appréhender l’évolution du niveau de la rente susceptible de revenir aux États propriétaires des ressources dans le contexte de la transition énergétique. Voir Sadek Boussena (2020), « Après le Covid-19 : où vont les prix du pétrole ? », Pétrostratégies, 29 juin 2020, pp. 6-7.

[6] Ces deux avantages justifient les investissements récents mis en œuvre en Arabie Saoudite et à Abu Dhabi afin d’augmenter leur capacité de production. Voir « Adnoc CEO: Energy Transition an ‘Opportunity’ for UAE », Petroleum Intelligence Weekly, 1/10/2021 ; « Transition Plans Diverge in Mideast Gulf », Petroleum Intelligence Weekly, 15/10/2021.

[7] Sur ce point, voir Mehdi Abbas (2021), Les économies du monde arabe dans la globalisation. Intégration et fragmentation, Editions « Campus Ouvert ».