Par Antoine Mazas, doctorant, Université Grenoble Alpes, laboratoire PACTE

Introduction
Au cours des dernières années, plusieurs universitaires et intellectuels africains de premier plan ont appelé à penser le développement au prisme des « communs » (Nubukpo, 2022 et Mbembe, 2022). Il s’agirait de promouvoir un développement plus endogène, s’appuyant sur les ressources propres au continent ainsi que sur les communautés, par opposition à des modèles importés par les institutions internationales et les financeurs.

L’approche par les « communs » s’appuie sur les travaux de l’économiste et politiste Elinor Ostrom (prix Nobel d’Economie en 2009), qui développe l’idée qu’une communauté d’individus peut mettre en place des règles vertueuses de gestion d’une ressource partagée. Cette ressource, qui forme un « commun » avec la communauté qui la gère, peut être naturelle (comme une nappe phréatique, une forêt ou un cours d’eau), mais aussi immatérielle (c’est le cas des communs numériques, comme les plateformes collaboratives ou les logiciels libres). En économie, cette approche crée un champ de recherche à part entière, en ouvrant la possibilité d’une troisième voie, voire d’hybridations, à l’alternative de la gestion privée par le marché ou publique par l’État.

Les banques publiques de développement ont également récemment manifesté leur intérêt pour cette approche, qui permet, dans des secteurs très différents (développement rural et urbain, accès à l’eau, préservation des ressources naturelles), de penser des projets impliquant activement les communautés locales. L’Agence Française de Développement (AFD) a ainsi récemment développé un programme de recherche consacré aux communs[1] : une conférence internationale dédiée a été organisée en 2016, et le programme a donné lieu à de nombreuses publications, dont un ouvrage paru en 2023 en coédition avec la Banque Mondiale (The Commons : Drivers of Change and Opportunities for Africa[2]). En 2019, Gaël Giraud, alors économiste en chef de l’AFD, déclarait même que « les communs émergent comme un horizon transversal et profondément structurant pour la mission de l’AFD » (Delmas & Le Roy, 2019).

Dans cet article, à partir d’une analyse de la littérature académique et de la littérature grise sur le sujet, nous proposons d’interroger les perspectives de recherche et d’action ouvertes par le concept de « commun » dans le champ de l’aide publique au développement. En retraçant la généalogie du concept dans les travaux d’Ostrom, il s’agira, tout d’abord, de définir plus précisément le « commun » et de montrer comment ce dernier a influencé, dès les années 1980, des projets de développement parfois critiqués. Cette généalogie nous conduira à interroger le renouveau récent de l’intérêt pour la notion, en tentant de saisir son originalité, sa portée et ses limites.

Le « commun » au prisme du développement : une approche qui nait dès les années 1980 et qui fait rapidement l’objet de critiques

À l’origine des « communs » : les travaux de Hardin et Ostrom

En 1968, un célèbre article de l’écologue Garrett Hardin, encore abondamment cité de nos jours, remet en cause l’idée que l’individu rationnel aura intérêt à collaborer avec d’autres individus lorsqu’ils ont des intérêts économiques convergents : pour décrire ce phénomène, il met en évidence une supposée « tragédie des communs » (Hardin, 1968) : prenant l’exemple d’un pâturage en accès libre, il se place dans la logique d’un éleveur rationnel, et montre qu’il aura toujours intérêt à adopter une stratégie dominante et non coopérative en augmentant le nombre de bêtes de son troupeau, même si cette stratégie conduit à une situation de surpâturage.

S’appuyant sur de nombreuses recherches empiriques, Elinor Ostrom, dans Governing the Commons (1990), va développer une théorie du commun qui bat en brèche cette approche pessimiste de la gestion collective des ressources. Comme le décrit Benjamin Coriat (2015), le commun se conçoit pour Ostrom comme un triptyque incluant une ressource (matérielle ou immatérielle), des droits attachés à cette ressource (qui peuvent inclure différentes configurations – accès, prélèvement, gestion, exclusion, aliénation) et un cadre institutionnel permettant sa gestion par les « commoners ». Cette définition du commun permet de penser des configurations dans lesquelles l’accès à la ressource est régulé par le cadre institutionnel et la définition des droits, et la tragédie des communs évitée.

Mais l’apport d’Ostrom ne se limite pas à un travail de définition théorique du commun : ses travaux empiriques menés dans de nombreux secteurs et de nombreuses géographies permettent d’identifier les pratiques qui concourent au bon fonctionnement d’un commun. Ostrom met, ainsi, en avant sept « design principles » partagés par les institutions durables de gestion des communs, à savoir : un périmètre clairement défini (au niveau de la ressource en tant que telle, mais aussi du groupe des commoners qui dispose de droits), une adéquation des règles au contexte local, l’existence de dispositifs de choix collectifs (qui permettent aux commoners de participer à la définition de ces règles), la présence de mécanismes de surveillance, l’existence de sanctions graduelles, la mise en place de mécanismes de résolution des conflits, et enfin une reconnaissance minimale des droits d’organisation par les autorités publiques (extérieures au commun).

Ces « design principles » ont fortement influencé les politiques publiques portant sur la gestion des ressources. Dans le champ de l’aide publique au développement, ils ont fourni aux professionnels des outils directement exploitables dans le design et l’évaluation des projets.

L’appropriation du concept par les acteurs du développement : gestion des ressources naturelles et approches participatives

L’influence de l’approche ostromienne dans les projets de développement se manifeste tout d’abord dans le cadre des projets dits de Community-Based Natural Resource Management (CBNRM). Cette approche, qui nait dès les années 1960 et 1970 mais prend de l’ampleur dans les années 1980, s’appuie sur l’idée que la préservation des ressources naturelles est facilitée si elle est prise en charge directement par les populations vivant sur place et les exploitant. À la fin des années 1990, l’influence de l’approche ostromienne s’étend à d’autres type de projets dans des secteurs variés (développement rural, éducation, nutrition, santé). Les approches participatives se structurent alors sous le vocable de Community-based development (CBD) ou de Community-driven development (CDD), qui se réfèrent à des projets dans lesquels l’information, la consultation voire la prise en décision des communautés locales sont encouragées. Toutes ces approches s’appuient parfois explicitement sur les « design principles » ostromiens, qui ont l’avantage de fournir un cadre analytique facilement exploitable[3]. Concernant la seule Banque Mondiale, les engagements relatifs à ces projets sont évalués à 325 millions de dollars en 1996, et atteignent 2 milliards de dollars en 2003 (Mansuri, 2004). Au cours de la décennie suivante, le chiffre atteint 85 milliards de dollars (Mansuri & Rao, 2012)[4].

Dès les années 1990 puis dans les années 2000, ces projets font néanmoins l’objet de critiques dans le milieu universitaire, qui considèrent que l’idéal de participation des communautés prend parfois la forme d’un « modèle voyageur » (Olivier de Sardan, 2022), défini de l’extérieur par les praticiens du développement, et s’imposant aux projets sans prise en compte des contextes[5]. En ce qui concerne les projets portant sur la gestion des ressources naturelles (approches de CBNRM), Neumann (1997) note ainsi que les tentatives de mettre en place des approches participatives se soldent souvent par des mécanismes encore plus coercitifs et centralisés. Blaikie (2006) estime quant à lui que les projets ont « largement échoué », et qu’ils sont devenus très impopulaires au sein des communautés. Il relève un fossé important entre les promesses théoriques qui légitiment le discours et leur mise en œuvre opérationnelle. Nelson et Agrawal (2008) soulignent enfin que l’échec des projets est lié à l’incompatibilité entre les circuits technocratiques centralisés de l’aide internationale et le besoin de gouvernance adaptative des projets de CBNRM, mais aussi au manque de mécanismes incitatifs, à la fois pour le gouvernement central – qui n’a pas toujours intérêt à transférer son pouvoir – et pour les banques publiques de développement – qui s’appuient sur un référentiel de travail top-down.

Les critiques portent également plus largement sur les projets de Community-Based Development. Mansuri et Rao (2004) jugent ainsi qu’ils parviennent peu à cibler les personnes les plus pauvres, et font souvent l’objet d’une captation par les élites locales. En 2013, ils réalisent une revue de près de 500 études sur le sujet, qui confirme ces deux constats. Leur étude montre, notamment, que la participation a un coût d’opportunité plus important pour les populations les plus pauvres, mais aussi qu’elle est rendue plus difficile par le design même des processus participatifs qui reflètent les préférences des élites. Le phénomène de capture peut néanmoins être limité si les projets sont adéquatement conçus. L’étude souligne également un impact « modeste » de la participation sur les résultats des projets de développement. La conclusion de l’étude insiste alors sur la nécessité de ne pas considérer les approches participatives comme des solutions miracles qui pourraient être déployées dans tous les contextes, s’appuyant sur une prétendue capacité de toutes les communautés à produire du commun.

A l‘issue de cette rapide généalogie, on comprend que le lien entre communs et aide publique au développement s’inscrit dans une histoire longue et mouvementée. Il s’agit alors d’interroger ce qui fait la spécificité et l’actualité du renouveau de l’intérêt pour la notion.

Communs et développement : un renouveau à l’aune des crises socio-environnementales ?

Depuis les années 2000, une double mise en débat du commun sous l’effet des crises socio-environnementales…

Au cours des vingt dernières années, le concept de commun a fait l’objet d’une profonde mise en débat, à la fois au sein des sphères militantes et universitaires. On peut à cet égard relever deux tendances liées.

La première mise en débat consiste en une réflexion sur les échelles du commun : d’une solution locale à un enjeu local, le commun devient également un enjeu planétaire global, qui doit donc être pensé à des échelles multiples. En effet, face à la prise en conscience du caractère systémique de la crise environnementale, et dans le sillage des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) puis des Objectifs de Développement Durable de 2015 (ODD), on assiste à l’émergence d’une réflexion portant sur les « biens communs mondiaux ». Leyronas et Legroux (2019) montrent ainsi que cette approche souligne la nécessité de mettre en place une gestion commune de certains « biens » au niveau mondial en se situant dans la lignée de l’approche ostromienne, mais en la complétant et en l’élargissant à une pluralité d’échelles. Elinor Ostrom elle-même a accompagné ce mouvement en s’appuyant sur le concept de « gouvernance polycentrique » (qu’elle a initialement développé dès les années 1960 en l’appliquant à des problématiques métropolitaines), et en montrant comment les enjeux de gestion en commun à l’échelle planétaire appellent des solutions multiscalaires. C’est notamment l’objet d’un article qu’elle consacre à la question du changement climatique, qui plaide, en lieu et place d’une approche uniquement globale, pour une approche intégrant les initiatives à l’échelon local, régional, national et international (Ostrom, 2009).

La seconde mise en débat porte sur le commun en tant que projet politique : d’une solution économique à une problématique « technique », celle de la gestion des ressources, le commun devient objet de débats et d’espoirs politiques. Cette mise en débat nait de l’appropriation qui a été faite du concept par de nombreux activistes, dans le contexte de diverses luttes sociales, notamment altermondialistes. En 1999, des activistes se réunissent ainsi à Seattle autour du slogan « reclaiming the Commons ». Au cours des années 2000 et 2010, de nombreux mouvements s’appuient de façon explicite sur la thématique des communs, et ce au Nord comme au Sud : c’est le cas des coopérateurs de Cochabamba en Amérique Latine, qui luttent contre la privatisation de l’eau, mais aussi de la Commission Rodota qui réfléchit en 2008 à la constitutionnalisation des « beni comuni » en Italie. Plusieurs mouvements d’occupation des places (Occupy Wall Street, Nuit Debout), au début des années 2010, mobilisent également explicitement des références aux communs. De nombreux universitaires ou activistes ont décrit et analysé ces mouvements au travers d’une approche par le « commun », dans laquelle celui-ci serait à envisager comme un horizon politique alternatif au « développement » entendu sous son acception néolibérale (Dardot et Laval, 2015).

À l’occasion de cette double mise en débat et de son appropriation par des acteurs divers, le « commun » a donc développé une riche polysémie. A l’acception ostromienne « des » communs comme organisations collectives de la gestion d’une ressource, est venue s’ajouter une acception plus politique « du » commun comme « principe de transformation du social » (Dardot et Laval, 2015).

…qui infléchit les narratifs et les pratiques des acteurs du développement

Cette double mise en débat, qui appelle à considérer les communs dans leur dimension globale et politique (et non plus purement localisée et « technique »), permet de repenser l’articulation entre communs et développement. C’est dans cette perspective qu’il convient d’analyser le renouveau de l’intérêt de certaines banques publiques de développement pour le concept.

L’ouvrage publié en 2023 par l’AFD et la Banque Mondiale sur les communs africains (Leyronas et al. 2023) en constitue une illustration. Bien que revendiquant une approche pragmatiste analysant « les » communs dans leur diversité, et se distinguant des approches plus normatives faisant « du » commun une « norme de l’agir politique » à l’exclusion de toute autre, l’ouvrage ne se contente pas d’un inventaire des communs comme autant d’outils pour gérer certains enjeux spécifiques. Il ouvre au contraire la réflexion sur les rapports que peuvent entretenir États, démocratie et communs. Il interroge également les modes de faire des agences de développement. Pour cela, les auteurs développent quatre pistes de réflexion destinées à orienter l’action des acteurs de l’aide publique au développement en fonction du référentiel des « communs ». La première consiste à encourager la reconnaissance de la diversité des pratiques institutionnelles dans les projets (face à la tentation d’imposer un schéma préconçu et uniforme) : cela peut se traduire par l’exploration d’arrangements institutionnels différents dans chaque projet, en fonction des structures et des pratiques préexistantes, ou encore par le questionnement du rapport à la propriété, en promouvant des approches par « faisceaux de droits ». La deuxième piste de réflexion vise à promouvoir les approches « embarquées » et multi-échelles (par opposition aux postures en surplomb) : il s’agit, par exemple, pour l’agence de développement de verser explicitement à la discussion avec les parties prenantes ses contraintes temporelles et financières. En troisième lieu, les auteurs proposent de remplacer la « culture du résultat », qui caractérise habituellement les projets de développement, par un « accompagnement des processus » : concrètement, il peut s’agir de limiter l’inflation de métriques quantitatives, ou bien de donner la possibilité aux parties prenantes de définir et d’adapter leurs objectifs au cours du projet. Enfin, les auteurs défendent la mobilisation de savoirs pluralistes (plutôt que de savoirs experts importés) : il peut ici s’agir de concevoir et de déployer des programmes de recherche faisant droit aux savoirs pluriels.

Cette appropriation du commun comme « horizon structurant » ne va néanmoins pas sans difficulté. Comme le soulignent Leyronas et Legroux (2019), le fonctionnement du cycle de projet des bailleurs de fonds se prête mal à la mise en place d’approches non linéaires et multi échelles (temporalité du cycle de décaissement inadaptée et contraintes financières, objectifs de résultat). Plus généralement, l’accompagnement par les bailleurs occidentaux de processus éminemment politiques nécessite certaines précautions, dans un contexte où les communs interrogent justement les rapports de domination Nord / Sud. Le chantier ouvert est donc complexe et sa mise en pratique, au-delà des narratifs, nécessite une démarche prudente et réflexive d’expérimentation. Des initiatives concrètes existent néanmoins. Depuis 2017, l’AFD et le GRET ont engagé une démarche de recherche action autour des « communs »[6]. Le programme inclut des projets dans des géographies différentes (Sénégal, RDC, Haïti, Laos etc). et dans des secteurs variés (marchés urbains, gestion intégrée des ressources en eau, gestion des aires protégées, etc.)[7]. Reste à tirer les leçons de ce type de démarche et à voir sous quelle forme ce type d’initiative pourrait véritablement irriguer l’ensemble des opérations de l’AFD.

Conclusion

Non seulement la vision d’un développement en « communs » n’est pas nouvelle, mais elle s’est incarnée dans certains projets de développement qui ont fait preuve de leurs limites : en cela, elle ne relève pas d’une « solution miracle » pour les pays concernés.
Pour autant, dans le contexte de crise socio-environnementale inédit qui est le nôtre, l’intérêt renouvelé de la part des banques de développement pour l’approche des communs n’en demeure pas moins potentiellement fécond. Prenant acte des diverses critiques formulées contre les « modèles voyageurs », et s’appuyant sur le foisonnement de réflexions récentes autour du concept, à la fois dans les cercles de militants, d’universitaires et de praticiens, les initiatives récentes de l’AFD et d’autres bailleurs, qui appellent à penser de nouveaux modes de faire du développement, nous paraissent louables.

Bibliographie :

AFD, Agence française de développement (2016). Communs et dynamiques de développement – 12ème conférence internationale de l’AFD sur le développement : Synthèse multimédia, Paris, 1-2 décembre 2016. Sous la dir. de Stéphanie Leyronas.

Blaikie, P. (2006). Is small really beautiful ? Community-based natural resource management in Malawi and Botswana. World Development, 34(11), 1942‑1957.

Coriat, B. (2015). Le retour des communs : la crise de l’idéologie propriétaire. Les liens qui libèrent.

Dardot P. & Laval C. (2014). Communs : essai sur la révolution au 21^ème siècle. La Découverte

Delmas, B. & Le Roy, E.. (2019). Les communs, aujourd’hui ! : Enjeux planétaires d’une gestion locale des ressources renouvelables. Karthala Editions.

Desbleds L., Kibler J-F. (dir.), Juillet V., Sarr N.M. (2023), GIRE locale dans la zone des Niayes au Sénégal : faire commun autour des ressources en eau ? Nogent-sur-Marne, Éditions du Gret, 64 p, Carnet Faire commun n° 4.

Hardin, G. (1968). “The Tragedy of the Commons”. Science, 162(3859), 1243‑1248.

Leyronas, S. & Legroux, N. (2019). « Commons: Towards a New Narrative on Development Policies and Practices?, » Working Paper 41a69237-47b7-436a-940a-f, Agence française de développement.

Leyronas, S., Coriat, B., & Nubukpo, K. (2023). The Commons : Drivers of Change and Opportunities for Africa. World Bank Publications.

Mansuri, G., & Rao, V. (2004). “Community-based (and driven) development : A Critical Review”, World Bank Policy Research Working Paper (3209).

Mansuri, G., & Rao, V. (2013). Localizing development : Does Participation Work ? World Bank Publications.

Mbembe, A. (2022). & Rioux, R., Pour un monde en commun. Regards croisés entre l’Afrique et l’Europe. Lectures.

Nelson, F. E., & Agrawal, A. (2008). Patronage or participation ? Community-based natural resource management reform in Sub-Saharan Africa. Development and Change, 39(4), 557‑585.

Neumann R.P. (1997) ‘Primitive Ideas: Protected Area Buffer Zones and the Politics of Land in Africa’, Development and Change 28(3): 559–82.

Nubukpo, K. (2022). Une solution pour l’Afrique : du néoprotectionnisme aux biens communs. Odile Jacob

Olivier de Sardan, J.P. (2022). Les modèles voyageurs : une ingénierie sociale du développement. Revue internationale des études du développement, 248.

Ostrom, E. (1990). Governing the Commons. Cambridge University Press.

Ostrom, E. (2009). A Polycentric Approach for Coping with Climate Change. World Bank Policy Research Working Paper 5095.

Notes :

[1] Voir notamment : https://www.afd.fr/fr/page-programme-de-recherche/recherche-communs

[2] Disponible ici : https://www.afd.fr/fr/ressources/lafrique-en-communs

[3] Voir par exemple : https://wwf.panda.org/wwf_news/?81100/Community-based-natural-resource-management-manual

[4] Pour des exemples plus récents de projets s’appuyant sur ce type d’approche, voir par exemple : https://www.worldbank.org/en/topic/communitydrivendevelopment#1

[5] Elinor Ostrom s’est pourtant explicitement efforcée tout au long de sa carrière de lutter contre les approches « top down » des politiques publiques, en militant pour une prise en compte accrue des contextes.  Mais en listant les principes d’une gouvernance vertueuse du commun sous la forme de « design principles », Ostrom facilite à la fois leur opérationnalisation, mais ouvre aussi la porte à une réappropriation du « commun » sous la forme d’un « modèle voyageur ».

[6] Voir notamment : https://gret.org/communs/

[7] Au Sénégal, il s’agit par exemple d’accompagner la structuration de la gouvernance de l’eau du bassin des Niayes, entre Dakar et Saint-Louis, où la ressource est confrontée à des conflits d’usage. L’approche retenue est explicitement décrite comme s’appuyant sur une vision « holistique » du commun en tant que « puissant référentiel d’organisation sociale ». Elle « se fonde sur une intention politique : il s’agit de faire émerger les conditions d’une gouvernance partagée des ressources en eau qui réponde aux enjeux de justice sociale et environnementale. » (Desbleds, 2023). Opérationnellement, cela se traduit par exemple par une volonté affichée de prendre en compte de manière fine les contextes locaux au sein de Plateformes Locales de l’Eau, en travaillant les ordres du jour et en créant des groupes de travail ad hoc en fonction des enjeux et des conflits spécifiques au territoire.