Yves Achille[1]
«L’Union européenne est une union de valeurs. La plus précieuse d’entre elles est la solidarité envers ceux qui n’ont pas eu notre chance et qui ont besoin de notre aide pour survivre et vivre dans la dignité. Aussi l’UE restera-t-elle aux avant-postes sur la scène internationale pour ce qui est de l’aide aux personnes déplacées de par le monde et de l’accueil de celles qui cherchent à échapper aux persécutions et aux conflits»[2]
Le discours officiel des organisations internationales fait apparaître un net recul de la pauvreté dans le monde et en attribue la cause aux effets positifs de la mondialisation. Le nombre de personnes vivant sous le seuil d’extrême pauvreté[3] – moins de 1,25 $ par jour – s’est réduit à un peu moins de 1,2 milliard de personnes entre 1981 et 2010, alors que la population mondiale s’est nettement accrue dans le même temps. Le taux d’extrême pauvreté a donc été réduit de moitié, puisque 21 % de la population mondiale vit aujourd’hui avec moins de 1,25 $ par jour, contre 55,2 % au début des années 80. Ces évolutions en apparence très favorables sont dues pour l’essentiel à l’amélioration constatée dans les pays émergents fortement peuplés qui ont été les principaux bénéficiaires de la mondialisation, à l’image de la Chine, du Brésil et de l’Inde.
Pourtant, une analyse plus précise fait apparaître une réalité moins favorable et montre la face cachée de cette mondialisation heureuse. Au delà du fait que le seuil retenu par la Banque Mondiale s’avère extrêmement bas – en prenant un seuil à 2 $ par jour, le nombre de pauvres s’élève en 2010 à 2,5 milliards, soit 43 % de la population de la planète –, certaines régions du monde restent à l’écart de cette amélioration. Près de la moitié de la population d’Afrique subsaharienne se trouve dans l’extrême pauvreté, et cette situation n’a pratiquement pas évolué sur le long terme (48 % en 2010 contre 51 % en 1981). Du fait de l’évolution démographique, le nombre d’habitants de cette région en situation d’extrême pauvreté représente plus du double de ce qu’il était avant la période de globalisation économique et financière (414 millions en 2010 contre 205 millions en 1980). Le niveau moyen de revenu de ces personnes, pratiquement inchangé, ne représente que la moitié du seuil officiel de 1, 25 $.
De plus, les statistiques produites par la Banque mondiale portent sur des analyses globales en termes de richesse disponible par habitant et se limitent le plus souvent à comparer les rapports PIB / nombre d’habitants. Cette approche masque le profond creusement des inégalités au sein des pays qui caractérise le processus de globalisation au Sud comme au Nord, et particulièrement dans les pays émergents censés être les principaux bénéficiaires de la mondialisation. Cette montée de la pauvreté pour le plus grand nombre attise les conflits et l’absence de perspective d’avenir pousse à l’immigration.
Selon le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR), les déplacements forcés de personnes n’ont jamais été aussi nombreux depuis 18 ans, la crise syrienne étant devenue un nouveau facteur de déplacement forcé dans le monde. Plus de 45 millions de personnes se trouvaient déracinées en 2012, contre 42,5 millions fin 2011. Ce chiffre comprend 15,4 millions de réfugiés, 937 000 demandeurs d’asile et près de 30 millions de personnes forcées de se déplacer à l’intérieur des frontières de leur propre pays. Pour cette seule année 2012, on comptait près de 7,6 millions de nouveaux déracinés, dont 1,1 million de réfugiés et 6,5 millions de déplacés en interne[4].
Face à cet afflux massif de migrants, les réponses des pays divergent profondément : les pays riches se referment sur la préservation de leurs avantages et, du point de vue de l’accueil des réfugiés, l’écart entre pays riches et pays pauvres ne cesse de se creuser. Dans l’ensemble, les pays en développement abritent 81 % des réfugiés dans le monde, contre 70 % il y a 10 ans. Sur les 10,5 millions de réfugiés relevant de la compétence du HCR, la moitié vit dans des pays dont le PIB par habitant est inférieur à 5 000 $[5].
L’Union européenne participe de cette fermeture. Elle a mis en place une politique commune très restrictive en matière d’asile qui repose sur deux volets : l’externalisation de l’asile, reprise dans le règlement Dublin II et le Régime d’asile européen commun (RAEC). Renforcée par les dispositions prises par certains États, cette politique relève, même dans les années les plus récentes, d’une conception de l’immigration marquée par l’exclusion et le dualisme.
L’externalisation de l’asile
L’externalisation de l’asile consiste à délocaliser l’accueil et l’hébergement des demandeurs, ainsi que le traitement des procédures, à proximité des frontières de l’Union. Cette politique dont la gestation remonte aux années 1990, a entraîné la multiplication de camps d’exilés dans et autour de l’Union européenne. Elle a abouti, en 2003, au règlement Dublin II qui permet à un État de renvoyer le demandeur d’asile dans le premier État membre par lequel il a transité. Cette « réadmission » a été mise en œuvre afin de responsabiliser les États frontaliers en ce qui concerne le contrôle des frontières et constitue le pendant de la constitution de l’espace Schengen qui permettait la liberté de circulation intérieure des citoyens européens. En parallèle, l’Union a négocié des accords de réadmission avec les pays voisins de transit et a exercé une pression très forte à leur encontre afin qu’ils définissent des systèmes d’asile limitant les flux migratoires. Elle a, par ailleurs, aidé ces pays dans la mise en place de dispositifs de surveillance à ses frontières.
L’adoption en 2004 à La Haye du programme quinquennal d’orientation des politiques de sécurité traduit la subordination d’un grand nombre des politiques européennes aux enjeux migratoires. Il en est ainsi des politiques de coopération et d’aide au développement : la politique de « renforcement des capacités » – capacity building – oriente des flux financiers européens importants tant en direction des services de police et de défense du territoire que vers des organisations non gouvernementales humanitaires. Ainsi, le renforcement des « capacités de gestion migratoire », des « capacités de contrôle des frontières » et des « capacités de protection des réfugiés » répondent à deux fonctions fondamentales : empêcher les exilés d’arriver en Europe (programme de La Haye § 1.6.3) d’une part, et accueillir ceux qui sont renvoyés d’Europe – pour éventuellement les refouler dans un deuxième temps – (programme de La Haye § 1.6.4.) d’autre part. La création de l’agence européenne Frontex institutionnalise ce programme de coopération opérationnelle aux frontières.
La Forteresse Europe
La fermeture de l’Europe commence dès le milieu des années 1990 sur sa frontière sud avec le Maghreb, en marge du partenariat euro-méditerranéen. La finalité économique de ce partenariat qui se traduit par la recherche de zones de sous-traitance et de délocalisation à ses portes de manière à limiter les effets de la concurrence des pays émergents asiatiques, impose cette fermeture des frontières aux hommes alors que capitaux et marchandises circulent librement. De cette manière, le différentiel dans la rémunération du travail restait important et la précarité des migrants qui réussissaient à s’introduire de manière illégale dans les pays membres de l’Union, permettait de renforcer la flexibilité de leur marché du travail. Le Maroc a représenté le premier partenaire de l’Europe dans sa stratégie d’externalisation de l’asile pour des raisons géographiques (proximité de Gibraltar), économiques (forte dépendance extérieure) ou sociales (forte immigration marocaine dans un grand nombre de pays membres). Dès 1992, sous la pression des institutions européennes, le Maroc signe avec l’Espagne l’accord de Malaga et s’engage par là de manière formelle à réadmettre sur son territoire toute personne y ayant transité. En 1997 sont construites les barrières métalliques entourant les enclaves espagnoles de Ceuta et de Melilla. L’Espagne met ensuite en place les premiers éléments de surveillance du détroit de Gibraltar. L’adhésion à ce plan permettra au Maroc de bénéficier de l’accès aux financements européens : l’Union européenne apporte près de 50 % de l’aide dont bénéficie ce pays au début de la décennie 2000 et celui-ci constitue également le premier bénéficiaire de l’aide au développement espagnole. L’Espagne dispose donc d’un double moyen de pression : à la fois en tant que bailleur de fonds important et en tant qu’interlocuteur privilégié dans la définition et la mise en place des politiques migratoires européennes. À partir de 2003, de nombreuses opérations marocaines de « rapatriement » concernant plusieurs milliers de personnes vont être menées, et la répression frappant les migrants d’origine subsaharienne se traduira par une augmentation de l’aide espagnole ainsi que par une régularisation importante de « sans-papiers » marocains. Dès 2004, la Cimade[6] attire l’attention des médias sur les conditions inhumaines qui règnent dans les centres de rétention proches des enclaves espagnoles et la criminalisation de l’émigration qui résulte de l’intervention européenne, aboutira aux violences policières et à la crise de l’automne 2005[7]. L’année suivante, l’opération d’évacuation des camps mise en œuvre par le Ministre de l’Intérieur français à Sangatte sera également menée au Maroc, entraînant la dissémination des exilés dans la campagne périurbaine et dans les régions environnantes.
Cette stratégie de l’Union européenne expérimentée au Maroc et visant à coupler aide au développement et contrôle migratoire va être théorisée à travers le concept de « codéveloppement » et élargie à l’ensemble des pays voisins. Dans ses conclusions, le Conseil de l’Union européenne qui s’est tenu à Séville en 2002 demande « instamment que, dans tout futur accord de coopération, accord d’association ou accord équivalent que l’Union européenne ou la Communauté européenne conclura avec quelque pays que ce soit, soit insérée une clause sur la gestion conjointe des flux migratoires ainsi que sur la réadmission obligatoire en cas d’immigration illégale »[8].
Aussi, même si l’Algérie refuse d’appliquer ouvertement la politique européenne d’externalisation de l’asile, le fait qu’il s’agisse du principal bénéficiaire de l’aide allouée par l’Agence Française de Développement dans le Maghreb conduit ce pays à mettre en place un centre d’accueil à 1400 km au sud d’Alger, à équidistance des frontières avec le Mali, la Mauritanie et le Maroc, ainsi que des camps de réfugiés sur les frontières nigérienne et marocaine.
De même, après des années de mise à l’écart par la communauté internationale à cause du financement qu’elle apportait au terrorisme international, la Libye obtient sa réhabilitation à partir de 2004 en coopérant avec l’Europe dans le cadre de sa politique de lutte contre l’immigration.
« La Libye est d’autant plus attrayante pour l’Europe qu’elle ne génère pas d’émigration nationale et peut donc participer à la fermeture des frontières européennes sans entraver ses propres ressortissants. Son système politique, dictatorial et clientéliste, n’oppose aucune limite à la répression des exilés et à la négation des droits humains »[9].
La création en 2004 de l’agence Frontex chargée de la coordination des activités de protection des frontières extérieures de l’Europe a entraîné un réagencement des flux migratoires. La concentration des contrôles douaniers sur les frontières maritimes de l’Europe de l’Ouest et de l’Europe centrale a provoqué entre 2009 et 2010 une baisse des migrations de 30 % en Méditerranée orientale et de 60 % en Méditerranée centrale. « Les flux de migrants en direction de l’Europe se sont donc progressivement déplacés vers l’espace oriental de la Méditerranée, la Turquie devenant un point d’entrée privilégié. Ainsi, « entre 2009 et 2010, les flux migratoires empruntant le chemin gréco-turc augmentaient de 345 %, tandis que la multiplication des opérations maritimes poussait les migrants et les passeurs à privilégier la voie terrestre. En 2011, 55 000 migrants clandestins auraient rejoint la Grèce par cette voie. Ces reconfigurations des flux migratoires à destination de l’Europe ont fait de la Turquie un véritable « nœud » stratégique du paysage migratoire international. En 2012, (…) ces flux représentaient ainsi 80 à 90 % des entrées illégales dans l’espace européen. (…) Malgré le manque de statistiques, Istanbul aurait accueilli plus d’un millions de migrants clandestins en transit en 2011, faisant ainsi office de plaque tournante »[10] .
La coopération de la Turquie aux politiques européennes d’externalisation de l’asile s’explique par l’entrée dans la phase de négociations portant sur l’adhésion à l’Union européenne. « La Turquie, longtemps qualifiée de laxiste au regard de ses politiques migratoires faiblement efficaces, semble être entrée dans un processus progressif de mise en adéquation de sa législation et de ses politiques avec les exigences imposées par l’Union européenne »[11]. Depuis la mise en place de ce processus, la Turquie a en effet multiplié les mesures visant à contrôler les migrations. Ainsi, l’une des prochaines étapes sera la mise en œuvre d’accords multilatéraux de réadmission des migrants entrés illégalement en Europe. Pour l’instant, la Turquie n’accorde l’asile qu’aux seuls ressortissants des pays membres du Conseil de l’Europe. Les demandes d’asile sont en constante augmentation depuis 2009 et ont crû de plus de 60 % entre 2011 et 2012. Face aux importants délais de traitement des demandes par le Haut Commissariat aux Réfugiés et par le gouvernement turc, de nombreux requérants issus de pays non-éligibles et ne pouvant prétendre qu’à une aide visant à les installer dans des pays tiers tentent de rejoindre l’Europe de façon illégale[12].
Ces pressions européennes sur les pays voisins se renforcent dans la période actuelle. Au printemps 2013, l’Union européenne a adopté une stratégie intitulée, « l’action de l’UE face à la pression migratoire » contenant un large éventail de mesures parmi lesquelles figure notamment le renforcement des capacités des pays extérieurs à l’Union à contrôler leurs frontières et à fournir refuge ou protection humanitaire à des personnes qui, sans cela, pourraient chercher à poursuivre leur migration vers les pays de l’UE.
Des politiques nationales divergentes entre pays européens
Dans le but officiel de lutter contre l’immigration illégale, la plupart des États européens se sont également engagés eux-mêmes en parallèle dans des politiques restrictives. C’est par exemple le cas pour le Royaume-Uni (U.K. Borders-Act de 2007), les Pays-Bas (Alliens Act de 2001), l’Italie (loi Bossi-Fini de 2002) ou la France (lois de 2003, 2006 et 2007). Les différences de niveau de vie, de couverture sociale, le degré de répression policière, le risque de subir de mauvais traitements sont autant de critères qui conditionnent la localisation de la demande d’asile. De ce fait, les pays industrialisés à fort niveau de revenu par habitant figurent en tête du classement des demandes d’asile et ce classement s’avère relativement stable dans le temps. Mais au delà, l’absence d’une harmonisation suffisante en matière de traitement des demandes d’asile et les disparités dans les moyens disponibles pour assurer l’accueil des demandeurs expliquent ce que les institutions européennes appellent l' »asylum shopping ». Cette pratique consiste pour les réfugiés à rechercher un autre pays que celui prévu par les règlements pour y déposer une demande d’asile – afin de choisir celui qui lui offrira la plus forte probabilité d’accueil ou les meilleures conditions de vie – ou encore de déposer une demande dans un autre pays après avoir été débouté dans une précédente tentative[13].
Tableau 1 Part des demandes d’asile reçues par les principaux pays d’accueil sur le nombre total de demandes
| 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | |
| États-Unis | 13% | 13% | 15% | 17% | 17% |
| Allemagne | 6% | 7% | 11% | 10% | 13% |
| France | 9% | 11% | 13% | 12% | 11% |
| Suède | 6% | 6% | 9% | 7% | 9% |
| Royaume-Uni | 8% | 8% | 6% | 6% | 6% |
| Suisse | 4% | 4% | 4% | 4% | 5% |
| Canada | 10% | 9% | 6% | 6% | 4% |
| Belgique | 3% | 5% | 6% | 6% | 4% |
| Autriche | 3% | 4% | 3% | 3% | 4% |
| Turquie | 3% | 2% | 3% | 4% | 3% |
| Australie | 1% | 2% | 3% | 3% | 3% |
| Italie | 8% | 5% | 3% | 8% | 3% |
| Norvège | 4% | 5% | 3% | 2% | 2% |
| Grèce | 5% | 4% | 3% | 2% | 2% |
| Pologne | 2% | 3% | 2% | 1% | 2% |
Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés, « Niveaux et tendances de l’asile dans les pays industrialisés en 2012 », Genève, mars 2013.
Malgré cette stabilité qui transparaît de manière globale à la lecture des évolutions précédentes, des changements notables concernent certains pays. En témoignent par exemple les évolutions inverses de l’Allemagne et du Canada sur ces dernières années.
Les écarts entre les législations de pays d’accueil sont en effet renforcés par des divergences majeures dans l’attribution de décisions favorables en relation avec la politique migratoire du pays.
Les chances d’obtenir l’asile varient ainsi considérablement en fonction du pays qui examine la demande. Ainsi, le taux d’acceptation des demandeurs tchétchènes évoluait entre 90 % en Autriche et 0 % en Slovaquie en 2005. En ce qui concernait les réfugiés irakiens pour l’année 2007, le taux de reconnaissance en première instance variait entre 87,5 % à Chypre, 13 % au Royaume-Uni et 0 % en Grèce, alors que la Suède reconnaissait autant de demandeurs irakiens que l’ensemble des autres pays membres[14]. Par ailleurs, la politique d’externalisation de l’asile conduit à une surreprésentation de certains États situés à la périphérie de l’Europe. La pression de la demande d’asile est ainsi beaucoup plus forte à Malte que partout ailleurs et la localisation de Chypre et de la Grèce explique leur place dans le tableau 2 ci-dessous, comme le fait que la Pologne et la Turquie soient des États frontaliers se traduit par leur présence dans le tableau précédent.
Tableau 2 Nombre de demandeurs d’asile pour 1 000 habitants
moyenne sur la période 2008 – 2012
Malte 21,7
Suède 16,4
Liechtenstein 16,1
Norvège 12,4
Chypre 12,4
Suisse 11,7
Luxembourg 11,5
Belgique 8,9
Autriche 8,5
Grèce 5,7
Source : Serge Slama, op. cit., 2013.
Le nombre important de demandes déposées en France, en Allemagne, aux États-Unis ou au Royaume-Uni s’explique en partie par l’importance de leur PIB par habitant (tableau 3).
Tableau 3 Nombre de demandeurs d’asile par USD de PIB (PPA) par habitant
moyenne sur la période 2008 – 2012
France 6.5
États-Unis 6,2
Allemagne 5,2
Turquie 4,1
Royaume-Uni 3,7
Suède 3,6
Italie 3,6
Canada 3,3
Grèce 2,6
Belgique 2,4
Source : Serge Slama,Ibid.
Tableau 4 Décisions relatives aux demandes d’asile en 2012 (2011)
Pays Décisions prises Décisions favorables taux d’acceptation
France 96 075 (76 765) 14 325 (10 740) 15 % (14 %)
Belgique 37 030 (30 290) 5 880 (5 545) 16 % (18 %)
Allemagne 88 110 (64 870) 22 165 (13 045) 25 % (20 %)
Grèce 12 840 (9 295) 625 (585) 5 % (6 %)
Italie 14 970 (25 655) 9 270 (7 485) 62 % (30 %)
Pays-Bas 14 475 (18 550) 5 920 (8 380) 41 % (45 %)
Autriche 23 855 (22 570) 6 000 (5 865) 25 % (26 %)
Suède 47 475 (39 930) 15 290 (10 625) 32 % (27 %)
Royaume-Uni 37 510 (41 270) 14 570 (14 360) 39 % (35 %)
Norvège 18 730 ( ND ) 6 125 ( ND ) 33 % ( ND )
Suisse 20 505 (20 730) 4 580 (6 795) 22 % (33 %)
U.E.27 407 270 (102 705) 365 615 (84 110) 25 % (23 %)
sources : Eurostat, « Décisions sur les demandes d’asile dans l’UE 27 », Communiqués de presse n°96/2012 et 96/2013 des 19 juin 2012 et 18 juin 2013. Les taux d’acceptation ont été calculés à partir des autres données.
Mais cette attractivité des pays du fait de leur richesse est loin de tout expliquer : la Grèce, pays majeur en ce qui concerne l’entrée sur le territoire européen, a été régulièrement montrée du doigt, à la fois en raison du non respect du droit d’asile et du principe de non-refoulement et de l’inhumanité des conditions d’accueil ou d’enfermement des exilés. Le Haut Commissariat aux Réfugiés a d’ailleurs demandé à l’Union européenne de ne pas renvoyer de demandeurs d’asile irakiens vers la Grèce. Ce pays n’a prononcé en 2012 que 625 décisions favorables sur 12 840 demandes reçues, dont 11 195 étudiées en première instance et 1 650 en appel. Il a donc rejeté 95 % des demandes de protection internationale déposées sur son territoire.[15] Le tableau 4 (supra) fait apparaître une très forte variation des taux d’acceptation selon les pays : alors qu’en moyenne une demande sur quatre est satisfaite dans l’Union européenne, certains pays se distinguent par une ouverture marquée (Italie, Pays-Bas, Royaume-Uni, Norvège, Suède) alors que, en dehors de la Grèce, d’autres se caractérisent par un taux de rejet important (France, Belgique).
Un certain nombre de constatations effectuées ces dernières années illustrent ces divergences dans les politiques migratoires nationales[16].
En Allemagne, la Cour constitutionnelle fédérale a jugé en juillet 2012 que les demandeurs d’asile et les réfugiés devaient recevoir les mêmes avantages sociaux que les citoyens allemands et a ordonné des paiements rétroactifs à partir de 2011 à près de 13 000 personnes. Le suicide d’un demandeur d’asile a déclenché cette même année dans tout le pays des manifestations pour protester contre les conditions dans les centres d’accueil, les restrictions à la liberté de mouvement et les obstacles à l’emploi pour les demandeurs d’asile. L’aspect moins répressif des politiques migratoires est illustré par l’accueil de 8 000 demandeurs d’asile syriens en 2012. De même, aux Pays-Bas, le Conseil d’État, plus haute juridiction administrative du pays, a jugé en 2012 que la Somalie ne pouvait être considérée comme un pays sûr pour un rapatriement forcé et a ordonné qu’il soit mis fin à la détention de dizaines de somaliens dont la demande d’asile avait été refusée.
À l’inverse, la Grèce se caractérise par une politique de l’immigration très restrictive, récemment durcie du fait de la crise économique. Alors qu’il s’agit du pays membre le plus touché par cette crise, la Grèce doit faire face à un afflux massif de migrants et de réfugiés qui, pour la plupart, ne souhaitent pas y demeurer, mais veulent poursuivre leur voyage vers d’autres États européens. En 2012 et 2013, une barrière de 12,5 kilomètres de long a été construite le long du fleuve Evros, à la frontière avec la Turquie. Le nombre de sans papiers empruntant cette voie s’est considérablement réduit ce qui a entraîné à l’inverse une intensification des flux au niveau des routes maritimes reliant les côtes turques aux îles grecques situées à l’Est de la mer Égée. En 2012, cette frontière avec la Turquie a vu, selon Amnesty International, plus de passages clandestins que toutes les autres frontières de l’Europe[17]. Une loi adoptée en avril 2013 permet à la police d’arrêter les migrants et les demandeurs d’asile en se fondant sur des considérations de santé publique douteuses, incluant la susceptibilité présumée de l’intéressé aux maladies infectieuses à cause de son origine nationale et de ses conditions de vie non conformes aux normes minimales d’hygiène, ce qui a provoqué une condamnation de la Grèce par le Comité des Nations Unies contre la Torture (CAT). Le Conseil d’État, plus haute juridiction administrative du pays, a statué que les critères d’acquisition de la nationalité grecque définis en 2010 étaient trop laxistes et le gouvernement a annoncé de ce fait qu’il allait présenter de nouveaux critères plus sévères. Dans le même esprit, il a étendu la durée légale de détention des demandeurs d’asile de 3 à 15 mois (et de 6 à 18 mois pour ceux qui n’ont fait une demande d’asile qu’une fois placés en garde à vue). De ce fait, l’usage généralisé de la détention de longue durée est devenu l’un des piliers de la politique grecque d’immigration. En 2012, la Grèce a ouvert 5 nouveaux camps de détention pour les migrants sans papiers et d’autres installations sont prévues sur certaines îles pour faire face à l’augmentation des arrivées, notamment de Syriens. La Commission européenne, le Comité européen pour la Prévention de la Torture (CPT) et le CAT ont relevé que les conditions dans les camps de détention posaient problème, tandis que des ONG faisaient état de mauvaises conditions d’hygiène, d’un accès trop limité aux soins médicaux, à l’eau et à la nourriture du fait de la surpopulation. Pendant l’été 2013, plus de 50 000 migrants présumés sans papiers ont été pris dans une rafle sur la seule base de leur apparence physique et ont été placés en garde à vue. Près de 4 000 arrestations s’en sont suivies. Le droit international et le droit européen interdisent de renvoyer de force de manière collective des réfugiés et des demandeurs d’asile dans le pays qu’ils ont fui. Les États ont l’obligation d’identifier les personnes menacées de refoulement afin de les placer sous protection internationale et le droit européen interdit de manière explicite les expulsions collectives : un groupe de personnes – y compris des migrants en situation irrégulière – ne peut être expulsé sans que chacune des personnes de ce groupe ait fait l’objet d’un examen individuel. Or, près d’une quarantaine d’opérations de refoulement collectif frappant des personnes venant de Syrie, du Soudan, d’Afghanistan, de Palestine, d’Érythrée, d’Iran, d’Irak, de Somalie et du Cameroun ont eu lieu entre août 2012 et mai 2013[18].
L’agence Frontex a attribué le faible nombre de migrations par bateau vers l’Espagne à la forte présence des patrouilles maritimes effectuées par ce pays et à sa coopération avec les pays africains en matière de migration. En témoigne le renvoi de force vers le Maroc d’environ 70 migrants originaires d’Afrique subsaharienne arrivés sur une île espagnole, malgré des indications fournies par les médias et des ONG montrant que les migrants refoulés étaient le plus souvent maltraités au Maroc et abandonnés près de la frontière algérienne.
En ce qui concerne la France, le CPT a exprimé cette même année sa préoccupation au sujet des conditions et des traitements en vigueur dans les lieux de détention de la police et des autorités d’immigration, dans les prisons et dans les instituts psychiatriques, recommandant de nouvelles réformes pour assurer que tous les suspects puissent consulter un avocat dès qu’ils se retrouvent aux mains de la police. Cette attitude très négative ne concerne pas seulement les migrants provenant des pays extérieurs à l’Europe : malgré la promesse électorale faite par François Hollande de combattre les discriminations, le gouvernement français a systématisé les expulsions de Roms qui avaient commencé pendant le quinquennat de Nicolas Sarkosy à la suite du discours de Grenoble. Amnesty International[19] fait état d’un recensement fait par la Ligue des Droits de l’Homme (LDH) et par le European Roma Right Center établissant que plus de 11 000 personnes ont été expulsées en 2012, en violation complète avec les engagements internationaux pris par la France. Elles étaient plus de 10 000 sur le seul premier semestre 2013 et les mois de juillet et août de cette année voyaient cette tendance s’accélérer. Il s’agit pourtant de ressortissants communautaires roumains et bulgares, victimes de discriminations dans leur pays d’origine, et le fait qu’ils appartiennent à la communauté Rom ne devrait pas en principe générer un traitement différent. Le principe de libre circulation au sein de l’Union européenne permet aux ressortissants communautaires de se déplacer librement, mais impose, au delà de 3 mois, de trouver un emploi ou de justifier de ressources suffisantes. Lors de l’intégration en 2007 de la Bulgarie et de la Roumanie, principaux pays d’origine des Roms, le processus d’adhésion à l’Union européenne a prévu la mise en place de mesures transitoires concernant la France et d’autres États membres. Il en ressort pour les ressortissants de ces pays l’obligation de produire une autorisation de travail pour accéder à l’emploi salarié. De plus, jusqu’en août 2012, une taxe devait être versée à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) par l’employeur. Ces mesures transitoires constituent un frein important à l’emploi et limitent donc pour beaucoup de personnes Roms roumaines ou bulgares leur droit au séjour. Une fois passé le délai de trois mois, elles sont en situation irrégulière et donc passibles d’être expulsées et renvoyées dans leur pays d’origine. Au début de l’année 2014, ce statut transitoire viendra à expiration, ce qui explique l’accélération des expulsions dans la phase actuelle, principalement à des fins électorales. À travers ces expulsions, les autorités ne font que déplacer le problème en l’approfondissant, puisqu’elles aggravent les conditions de vie déjà extrêmement précaires de ces populations. Le Ministre de l’intérieur français justifie ces expulsions par l’impossibilité ex ante de tout processus d’intégration : « Ces populations ont des modes de vie extrêmement différents des nôtres et qui sont évidemment en confrontation. Il n’y a pas d’autre solution que de démanteler ces campements et de reconduire (ces populations) à la frontière »[20]. La France, notamment à travers l’amalgame fait entre Roms et Gens du voyage, se caractérise donc par une politique migratoire marquée par la discrimination et l’exclusion. Bien que cette attitude de rejet en direction des Roms soit généralement partagée en Europe, certains pays comme l’Espagne ont pourtant à l’inverse massivement investi pour l’intégration des Roms qui résident sur le territoire depuis des décennies.
L’Italie offre le cas d’un pays cherchant à instrumentaliser l’afflux de migrants : régulièrement, l’île de Lampedusa est employée par les responsables politiques italiens comme un élément propre à faire évoluer en leur faveur les politiques migratoires définies en Europe. Cette île d’une superficie de 20 km2 peuplée de près de 5000 résidents représente l’une des principales portes d’entrée en Europe. Les flux d’immigration, en forte croissance jusqu’en 2009 (22 000 personnes en 2006, 20 000 en 2007, 36 000 en 2008) ont connu ensuite jusqu’à la chute du Colonel Kadhafi un net déclin, après que le gouvernement de Silvio Berlusconi ait signé un accord portant sur l’intensification de la surveillance des frontières et le rapatriement éventuel des migrants vers la Libye pour 5 milliards de dollars. En 2009, malgré cette forte baisse du nombre de migrants sur le territoire italien, Silvio Berlusconi décida de bloquer les transferts de migrants de Lampedusa vers la péninsule afin de donner plus de médiatisation à ces arrivées, alors que leur nombre ne paraissait pas supérieur à ce qui se produisait sur le reste des côtes européennes, même si elles sont plus difficilement comptabilisables. Deux ans plus tard, alors que cet accord devenait caduc à cause des changements politiques opérés en Libye, Lampedusa enregistrait à nouveau un afflux massif de 60 000 migrants à la période des révolutions arabes. Ainsi, en mars 2011, un flux d’entrée de 1 000 réfugiés était comptabilisé en une seule nuit. Dans ce même mois, 6 200 clandestins avaient séjourné sur l’île, alors que les infrastructures d’accueil ne permettaient de délivrer que 4 200 repas. Le gouvernement de Silvio Berlusconi en profitait à nouveau pour créer dans cette île un point de fixation qui oblige les Européens à s’intéresser davantage au problème des migrants en Italie. La surpopulation entraînait en effet à la fois des tensions raciales et des problèmes sécuritaires – échauffourées entre Afghans bénéficiant facilement de l’asile politique et Tunisiens considérés comme clandestins, nombreux heurts entre la police et les migrants clandestins, manifestations de Tunisiens contre les conditions d’hébergement et les rapatriements forcés – très médiatisés. Profitant de cette focalisation de l’attention de la communauté internationale, le gouvernement italien accordait un laissez-passer provisoire d’une durée d’un an à de très nombreux migrants présents sur son territoire qui n’étaient pas des réfugiés politiques, mais économiques. De ce fait, des migrants en provenance d’Italie étaient en théorie susceptibles de se déplacer dans l’espace Schengen, même si les mesures prises par un certain nombre de pays (France, Suisse, Autriche) leur interdisaient en pratique de le faire. Si les retombées financières de cette politique d’instrumentalisation des médias grâce aux problèmes migratoires ont été particulièrement bénéfiques pour l’Italie, l’évolution de la situation des migrants s’est avérée en revanche globalement négative.
Les derniers éléments concernant l’Italie montrent bien qu’il ne s’agissait là que d’une instrumentalisation et non d’une ouverture dans la politique migratoire. La Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) a statué en 2012 que les refoulements sommaires par l’Italie de bateaux transportant des migrants vers la Libye au cours de l’année 2009 s’apparentaient à des expulsions collectives et avaient exposé ces personnes aux risques de torture et de traitements cruels, inhumains ou dégradants, que ce soit en Libye ou dans leur pays d’origine. Malgré cette décision, les accords passés quelques mois après avec les nouvelles autorités libyennes ont montré la volonté du gouvernement de poursuivre dans la voie de l’externalisation du contrôle de ses frontières par des moyens qui constituent des violations des droits de l’Homme. D’ailleurs, les préoccupations concernant les conditions de vie et d’intégration des demandeurs d’asile ou des réfugiés ont conduit les tribunaux allemands ainsi que la CEDH à bloquer les transferts vers l’Italie aux termes de Dublin II.
Ainsi, même si les politiques mises en place par les différents pays européens s’avèrent divergentes, la plupart des pays, et particulièrement ceux qui se trouvent sur le pourtour méditerranéen, mènent des politiques très restrictives.
Un fait récent est caractéristique de ces réticences observées en Europe dans l’accueil des migrants : en 2011, un bateau a quitté Tripoli avec 72 personnes originaires d’Afrique subsaharienne à son bord. Rapidement à la dérive, il s’est échoué au bout de deux semaines sur les côtes libyennes avec seulement 11 survivants. Sur ceux-ci, emprisonnés dès leur retour en Libye, deux sont décédés, faute de soins médicaux, et les autres ont préféré fuir le pays une fois relâchés. Une enquête menée sur cette affaire par le Conseil de l’Europe a mis en évidence des faits troublants : malgré la localisation de ce bateau par le centre italien de coordination du sauvetage en mer à partir des signaux de détresse émis, les centres de coordination italien et maltais n’ont pas pris la responsabilité de lancer une opération de sauvetage, se contentant de relayer l’information. Malgré les contacts directs pris par le canot en perdition, deux navires de pêche privés ont refusé de lui porter assistance et un important vaisseau militaire sous commandement de l’OTAN a préféré ignorer ses signaux de détresse. Un hélicoptère militaire italien s’est rapidement porté sur les lieux et a effectué un premier largage d’eau et de vivres, mais n’est jamais revenu. Même s’il ne s’agit là que d’un drame parmi d’autres, puisque selon Amnesty International et le site Fortress Europe plus de 18 000 personnes auraient péri depuis 1988 en cherchant à rallier les côtes européennes[21], ce rapport pointe un cas emblématique du repli sur soi de l’Europe et de ses partenaires[22].
De très fortes disparités existent donc en Europe s’agissant des conditions d’accueil et d’examen des demandes d’asile. Pour y remédier, l’Union européenne a mis en place en 2013, après plus d’une décennie de discussions dont cinq années de négociations ardues, le régime d’asile européen commun.
La mise en place d’un Régime d’asile européen commun
Le processus d’harmonisation dans le domaine de l’asile a été initié au sommet de Tampere de 1999, date à laquelle les chefs d’États européens se sont engagés à établir un Régime d’asile européen commun (RAEC) fondé sur l’application pleine et exhaustive de la Convention de Genève. Cet engagement a été ensuite réaffirmé en 2009 dans le Programme de Stockholm appelant à un RAEC basé sur des normes de protection élevées, un traitement égal des demandes d’asile similaires avec des résultats identiques, indépendamment de l’État membre où elles sont enregistrées. Il aura donc fallu une quinzaine d’années de négociations ardues pour en arriver en juin 2013 à l’adoption des derniers textes devant constituer la base commune des politiques migratoires européennes. Malgré quelques avancées, de nombreux points posent cependant problème.
L’un des premiers points positifs porte sur le fait que les nouveaux textes définissent des « normes communes » et non plus des « normes minimales ». Ils prévoient également davantage de protection pour des personnes vulnérables comme les mineurs, les victimes de violences, particulièrement de persécutions liées au genre et à l’identité de genre, ou de traite. Une attention toute particulière doit être portée aux demandeurs d’asile vulnérables du fait de besoins médicaux ou psychologiques. Le traitement des demandes d’asile ne peut excéder 6 mois en règle générale et 9 mois dans tous les cas et les nouveaux textes offrent de meilleures garanties procédurales (possibilités de recours, assistance de tiers ou d’avocats…) D’autre part, les demandeurs d’asile bénéficieront d’un accès un peu plus facile au marché de l’emploi, puisqu’ils pourront rechercher un travail au bout de 9 mois et non plus 12 comme précédemment. Enfin, le nouveau règlement Dublin II prévoit pour un pays la possibilité d’appliquer une clause de souveraineté lui permettant de ne pas renvoyer un demandeur d’asile vers le premier pays de transit au sein de l’UE à partir du moment où le système d’asile dans ce pays membre est reconnu comme défaillant et où il existe une forte probabilité de subir des traitements inhumains ou dégradants.
Cependant, la législation propose un cadre légal encore très imparfait. Le fondement de la politique européenne basée sur l’externalisation de l’asile et sur sa criminalisation n’est pas remis en cause. Le caractère flou et ambigu de certaines dispositions législatives pose problème. Ainsi, même si la rétention des demandeurs d’asile doit en principe rester exceptionnelle, une grande latitude est laissée aux États membres et laisse subsister un risque élevé de divergence dans la manière dont ceux-ci transposeront et appliqueront ces dispositions dans leur droit national. L’adoption récente par la Hongrie d’une législation répressive permettant de généraliser la rétention des demandeurs d’asile souligne les dangers de cette démarche. La nouvelle directive « procédure » permet toujours de fixer une liste nationale de pays d’origine considérés comme sûrs, entraînant la mise en place d’une procédure accélérée impropre à un traitement approfondi des dossiers. Enfin, l’accès des forces de police et de renseignement à la base de données Eurodat, qui recueille les empreintes digitales des demandeurs d’asile, afin de déterminer l’État membre responsable de la demande d’asile relève d’un renforcement de la criminalisation de l’asile.
Le projet « Frontières intelligentes » et la mise en place d’un système dual
La Commission européenne a présenté au début de l’année 2013 un ensemble de mesures nommé « Frontières intelligentes » pour assurer « une Europe ouverte et sûre ». L’objectif de ces mesures est à la fois de simplifier et de renforcer les procédures de vérification aux frontières pour les étrangers qui se rendent dans l’Union Européenne. Il s’appuie sur deux procédures[23], le Programme d’enregistrement des travailleurs (RTP) et le Système entrées / sorties (EES). Le premier concerne près de 5 millions de personnes et vise principalement les hommes d’affaires, les étudiants, les touristes aisés et les chercheurs ou plus généralement tous ceux qui peuvent contribuer à ce que l’Europe reste une « destination attractive » afin de favoriser « la relance de l’activité et la création d’emplois ». Pour que ces personnes se rendent plus fréquemment en Europe, la Commission entend leur faciliter l’entrée grâce à un système automatisé. Ils disposeront, après un enregistrement préalable, d’une carte et d’un numéro d’identification leur permettant d’entrer ou de sortir d’Europe « en quelques secondes ». À l’inverse, le système EES, utilisant également des données biométriques, enregistrera dans une base de données centralisée le lieu et la date d’entrée ou de sortie d’un ressortissant de pays tiers sur le territoire de l’UE, permettant ainsi aux autorités des États membres de repérer plus facilement les personnes qui dépassent la durée de séjour autorisée[24]. Les possibilités d’expulsion en seront renforcées puisque le programme, en plus de calculer automatiquement la date de sortie imposée, prévoit la mise en place d’un mécanisme d’information repérant les personnes dont la durée de séjour aurait expiré. Une liste contenant les données relatives à ces personnes dans l’illégalité serait alors générée et mise à la disposition des autorités nationales compétentes. L’utilisation de ces technologies de pointe pour une gestion « plus moderne et efficace » illustre bien la logique d’une Europe duale, forteresse pour certaines catégories d’étrangers, mais ouverte à d’autres. Elle relève d’une vision particulièrement négative de l’immigration en distinguant les voyageurs « à faible risque » (hommes d’affaires, touristes aisés…) de ceux censés représenter « une menace plus grande ».
Un communiqué du Contrôleur européen de la Protection des Données (CEPD) souligne combien ce projet peut être porteur d’atteintes aux droits fondamentaux : « Le CEPD questionne la nécessité, dans une société démocratique, de collecter et de stocker une telle quantité de données personnelles. (…) La tendance générale qui est de permettre aux autorités répressives l’accès aux données d’individus qui ne sont a priori coupables d’aucun crime est dangereuse. (…) Le CEPD insiste également pour qu’une attention particulière soit portée aux conséquences juridiques des procédures qui seront automatiquement mises en œuvre aux frontières. Par exemple, le système calculera auto-matiquement la durée de séjour d’un visiteur, mais il n’y a pas de prise en compte satisfaisante du traitement des erreurs dues à l’automatisation, à savoir, par exemple, l’impossibilité d’enregistrer correctement la sortie d’un individu parce qu’il suit un traitement médical ou en raison de problèmes techniques du système. De plus, les personnes doivent être informées de façon complète et en temps utile de toute décision défavorable les concernant, afin qu’elles soient à même d’exercer leurs droits. Ceci est d’autant plus important que la multiplication des bases de données dans le secteur de la gestion des frontières (telles que VIS, SIS, CIS, EURODAC) complique de plus en plus l’exercice de leurs droits par les individus »[25]. Enfin, le CEPD souligne le danger potentiel pour les individus que représente la communication de données personnelles à des pays tiers dans le cadre du retour des personnes concernées dans leur pays d’origine.
Même si ces propositions doivent encore être discutées par le Parlement européen et le Conseil de l’UE, elle traduisent bien les orientations souhaitées dans le cadre des politiques migratoires en Europe.
La mise en place en 2004 de l’agence européenne pour la gestion de la coopération aux frontières extérieures, Frontex, relevait déjà de cette même logique répressive. Cette agence a pour mission la coordination entre les États membres en ce qui concerne la surveillance des frontières extérieures de l’UE[26]. Outre la formation de gardes frontières nationaux, elle étudie en détail les routes de migrations illégales et fournit des rapports d’information utiles à la prise de décision. Elle organise et réalise également des missions opérationnelles comme l’envoi d’équipes d’intervention rapide dans le but d’intercepter des clandestins à la demande d’un État membre. Dans ce cadre, elle mobilise des « gardes frontières européens » composés de différents corps de police nationaux. Il est particulièrement révélateur que le rapport annuel fourni par cette agence, très influent dans la construction de la politique d’asile et d’immigration européenne, s’intitule « analyse des risques ».
La politique migratoire européenne se caractérise donc bien par un dualisme particulièrement marqué : elle offre un accès facilité à une minorité de personnes, mais oppose une logique répressive envers le plus grand nombre.
La politique européenne d’immigration est, en théorie, respectueuse des droits fondamentaux. Le droit européen accorde aux demandeurs d’asile des garanties qui sont parmi les plus protectrices au monde[27]. Selon cette logique, lors du sommet de Tampere qui jetait dès la fin des années 1990 les bases d’un Régime d’Asile Européen Commun, la volonté affichée était de promouvoir un traitement équitable et respectueux du droit d’asile au sein de l’espace européen. Pourtant, confrontée aux flux massifs de migrants en provenance du Sud, l’Union européenne apporte une réponse duale basée sur la fermeture de ses frontières et la répression du plus grand nombre : le fondement de sa politique dans ce domaine réside essentiellement dans la criminalisation et le rejet d’une très grande majorité de migrants à l’extérieur de ses frontières. Même si certains pays comme le Royaume-Uni, les Pays Bas, la Norvège, la Suède et, dans une moindre mesure, l’Allemagne partagent une vision plus positive, la plus grande partie des États membres considèrent l’immigré comme une menace, alors qu’il pourrait représenter une source de richesses. La notion même « d’asylum shopping » suppose qu’il cherche à profiter d’une situation plus favorable en termes de couverture sociale ou d’emploi, et qu’il constitue donc un risque pour les Européens. Cette peur de l’autre, souvent accentuée par des considérations électorales, se traduit par une confiscation par les forces de police d’une politique migratoire qui devrait pourtant relever en premier lieu du domaine des relations internationales.
Notes:
[1] Université Stendhal, section sciences sociales.
[2] Commission européenne, « déclaration commune sur la journée mondiale des réfugiés », par Mme Catherine Ashton, haute représentante de l’UE et vice-présidente de la Commission, Mme Cecilia Malmström, commissaire chargée des affaires intérieures, M. Andris Piebalgs, commissaire responsable du développement, Mme Kristalina Georgieva, commissaire chargée de la coopération internationale, de l’aide humanitaire et de la réaction aux crises, Bruxelles, 20 juin 2013.
[3] Banque mondiale, base de données sur les Indicateurs du développement dans le monde, 2013. Voir également l’étude : Banque mondiale, « The state of the Poor : where are the Poor and where are the Poorest », , Washington, 17 avril 2013.
[4] Haut Commissariat aux Réfugiés, « Rapport statistique sur les tendances mondiales », Genève, 19 juin 2013.
[5] Haut Commissariat aux Réfugiés, op. cit., juin 2013.
[6] Anne-Sophie Wender, Marie-José Laflamme, Hicham Rachidi (AFVIC-PFM) « Gourougou, Be Younes, Oujda : la situation alarmante des migrants subsahariens en transit au Maroc et les conséquences des politiques de l’Union européenne », Cimade, Paris, octobre 2004.
[7] Médecins Sans Frontières, Rapport : « Violence et immigration, rapport sur l’immigration d’origine subsaharienne en situation irrégulière au Maroc », Paris, 29 septembre 2005.
[8] Conseil de l’Union européenne, « Conclusions de la Présidence, Conseil Européen de Séville des 21 et 22 juin 2002 », Bruxelles, 24 octobre 2002.
[9] Jérôme Valluy, « Algérie, Libye, Maroc : des camps européens au Maghreb », in Olivier Le Cour Grandmaison, Gilles Lhuillier, Jérôme Valluy, Le retour des camps ? Sangatte, Lampedusa, Guantanamo…, Autrement, Paris, 2007.
[10] Alix Morel : « Politiques migratoires : une laborieuse adaptation des politiques turques aux exigences européennes », Observatoire de la vie politique turque, 24 décembre 2012.
[11] Ibid.
[12] Ibid.
[13] Il convient de noter que cette expression retenue par les instances européennes traduit une conception du demandeur d’asile très négative : l’exilé n’est appréhendé qu’en tant que consommateur de services, en particulier d’aide sociale.
[14] Voir Serge Slama, « La politique européenne en matière d’asile : antidote efficace ou source de torture ? », in Rapport : « Un monde tortionnaire », ACAT (Action des Chrétiens pour l’Abolition de la Torture), Paris, 2013.
[15] Eurostat, « Décisions sur les demandes d’asile dans l’UE 27 », Communiqué de presse n° 96/2013 du 18 juin 2013.
[16] Sauf spécifications spéciales, les éléments qui suivent dans ce paragraphe sont tirés du Rapport mondial 2013 « Union Européenne » de l’ONG Human Right Watch.
[17] Amnesty International : « Vous entrez ici à vos risques et périls. Danger de mort aux portes de l’Europe », Paris, juillet 2013.
[18] Amnesty International, op. cit., juillet 2013.
[19] Amnesty International : « Condamnés à l’errance. Les expulsions forcées des Roms en France », Paris, 25 septembre 2013.
[20] Propos tenus sur l’antenne radio de France Inter et repris dans Libération, le 24 septembre 2013.
[21] : « Immigration : des ONG dénoncent l’Europe forteresse », L’Express, 27 avril 2013.
[22] Conseil de l’Europe, Rapport de l’Assemblée parlementaire, « Vies perdues en Méditerranée : qui est responsable ? », Strasbourg, 29 mars 2012.
[23] Pour une présentation critique du projet, voir par exemple le communiqué de la Cimade « Frontières intelligentes : une nouvelle « invention » de l’Union européenne pour le contrôle de ses frontières », 1er août 2013.
[24] Actuellement, 13 pays de l’UE disposent déjà d’un mécanisme de contrôle des entrées et des sorties, mais ces divers réseaux nationaux ne sont pas interconnectés.
[25] Contrôleur européen de la Protection des Données, « « Frontières intelligentes : la proposition clé est coûteuse, insuffisamment justifiée et intrusive », EDPS/2013/08, Bruxelles, 13 juillet 2013.
[26] Stefanio Manservisi, Directeur de la DG Affaires Intérieures de la Commission Européenne, indiquait dans Migrations Magazine à propos de cette agence : « Il n’y a aucun lien formel de dépendance de Frontex avec le Conseil des Ministres de l’UE ni avec la Commission. Ce sont des entités se situant dans une zone grise », propos rapportés par Cédric Vallet, « Frontex, le garde frontières contesté de l’Europe, tente de se refaire une virginité », Slate.fr, 14 avril 2013.
[27] Pour une présentation critique détaillée des instruments de protection au sein de l’espace européen, voir Serge Slama, « La politique européenne en matière d’asile : antidote efficace ou source de torture ? », op.cit., 2013.
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