Maria Garrone*
Depuis le début des années 1990, la privatisation est devenue l’un des traits centraux de la politique économique de nombreux pays en développement. De telles réformes de privatisation sont devenues particulièrement intenses en Afrique subsaharienne. Entre 1991 et 2002, environ 2 300 opérations de privatisation ont eu lieu sur le continent[1]. Étant donné l’amoncellement des preuves de « l’échec de l’État » et les progrès accomplis par les théories des droits de propriété et des choix publics, la communauté des donneurs et les décideurs politiques ont soutenu le discours en faveur des privatisations, suivant lequel le secteur privé est intrinsèquement plus efficace que les entreprises publiques. D’un côté, la capacité de stimulation attachée à la propriété privée fut perçue comme un moyen d’améliorer l’efficacité économique. D’un autre côté, la privatisation est censée réduire les distorsions et les gaspillages liés à la conduite du pouvoir politique, poursuivant des intérêts propres. En terme d’implications politiques, les institutions financières internationales (IFI) ont fortement encouragé les privatisations en les incluant dans leur programmes d’ajustement structurel et en en faisant une condition stricte à l’octroi d’aide.
En le débutant en 1992, la Zambie fut l’un des premiers pays en développement à s’engager dans un programme important de privatisation. Bien que les progrès fussent lents à son début, le programme s’est achevé par le démantèlement des entreprises publiques, à une échelle comparable aux programmes de privatisation appliqués en Europe orientale. Environ 90 % des entreprises publiques furent vendues au secteur privé, un des pourcentages les plus élevés des pays d’Afrique subsaharienne. Compte tenu de l’importance historique du secteur minier dans l’économie de la Zambie, la cession au secteur privé de Zambia Consolidated Copper Mines Limited (ZCCM) fut considérée comme l’opération la plus importante de toute la réforme. À la fin de l’année 2000, la configuration du plus grand secteur de l’économie zambienne fut complètement transformée, plaçant la propriété du secteur fermement entre les mains de compagnies étrangères.
Ce programme de privatisation a été jugé comme le plus réussi d’Afrique par la Banque mondiale, donnant le « bon exemple » aux autres pays africains[2]. Le début de l’actuelle décennie a été marqué par un pic en matière d’investissements directs étrangers (IDE), de profits et de production dans le secteur minier zambien. Les économistes orthodoxes et les décideurs ont interprété cela comme une conséquence naturelle de la privatisation de ZCCM. Suivant ce courant de pensée, la success story zambienne confirmerait la supériorité intrinsèque de la propriété privée sur la propriété publique.
Cette étude souhaite attirer l’attention sur les limites de l’approche orthodoxe des privatisations qui repose presqu’exclusivement sur l’argument statique de l’efficacité économique. L’exemple de ZCCM montre qu’il n’y a pas de relation stricte entre la propriété privée et l’amélioration des performances économiques d’une entreprise ou d’un secteur industriel. De plus, cet article souhaite étudier cette réforme dans un cadre théorique plus large dans lequel les buts économiques s’intègrent aux objectifs de bien-être social et au contexte politique d’un pays en développement. Ainsi, le changement de régime de propriété de ZCCM sera étudié en relation avec ses conséquences sociales, ses effets de redistribution, son action sur l’emploi et la pauvreté et l’interaction politique établie entre l’État et des agents extérieurs comme les firmes transnationales et les donateurs d’aide. En outre, en regardant de plus près cette question, le succès apparent du secteur minier zambien, nouvellement privatisé, repose sur l’ampleur significative du récent « boom » des prix du cuivre, qui occulte les importantes faiblesses structurelles de cette industrie.
Pour ces raisons, cet article devrait contribuer à une compréhension différente et plus approfondie du processus de privatisation, en combinant un cadre théorique plus approprié et une évidence empirique mieux établie.
Cet article est divisé en quatre parties. La première section place le processus de privatisation de ZCCM dans son contexte, avec une attention particulière portée aux négociations difficiles entre le gouvernement zambien et les compagnies étrangères et le rôle des acteurs extérieurs comme la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), qui ont exercé une forte influence sur le processus décisionnel du gouvernement. La seconde section porte le regard sur l’effet économique du changement de régime de propriété de ZCCM. D’un côté, elle étudie ses effets sur la politique fiscale zambienne ; de l’autre, elle pose la question de savoir dans quelle mesure ces compagnies minières étrangères ont contribué positivement au développement de ce plus important secteur de l’économie zambienne. La troisième section examine l’effet en matière de bien-être social du transfert aux mains du privé du secteur minier à travers la fourniture d’une infrastructure sociale et des effets de redistribution en faveur des communautés de la province du Copperbelt, où est située la plus grande part des mines. La section finale évalue le maintien de la pertinence de ces développements dans le contexte nouveau de la crise financière qui a commencé à la fin de 2008.
1/ Une vue rapide du contexte zambien
À la suite de l’indépendance de la Zambie en 1964, il existait une perspective favorable pour le développement du pays. En 1969, la Zambie était l’un des plus riches pays d’Afrique subsaharienne, avec un produit intérieur brut (PIB) mesurant trois fois celui du Kenya, deux fois celui de l’Égypte et plus élevé que ceux du Brésil, de la Turquie et de la République de Corée[3]. Un changement économique et social s’opéra, conduisant à d’impressionnants progrès en matière de développement économique et social entre 1964 et 1974. Cependant, au cours des vingt années suivantes, la Zambie a subi un déclin prolongé de son revenu par tête, la reléguant d’une position de pays à niveau de revenu moyen au début des années 1970, à celui de pays à faible revenu dans les années 1990. Le pays est aujourd’hui parmi les plus pauvres du monde. Avec, en 2008, un PIB par tête de 1 223 dollars, le rapport sur le développement humain de 2009 classe la Zambie au 164ème rang parmi 182 pays. L’espérance de vie à la naissance est estimée à 44,5 ans, comparée aux 54 ans de la fin des années 1980. Suivant le « 2006 Living Conditions Monitoring Survey » établi par l’Office central des statistiques (OCS), 64 % de la population vit avec un revenu inférieur au seuil national de pauvreté. Malgré de récents progrès dans les zones rurales, la pauvreté s’est étendue dans les zones urbaines, touchant 53 % des habitants en 2006 contre 49 en 1991. Le taux de chômage se situe aux environs de 14 % au niveau national, alors que le Copperbelt et Lusaka connaissent des taux de chômage beaucoup plus élevés (approximativement de 31 %) par rapport aux autres provinces et que le taux de chômage des femmes atteint 40 %.
La Zambie a historiquement compté sur sa production de cuivre pour se développer. C’est l’une des principales sources de son PIB, de l’emploi dans le secteur formel et des recettes publiques. La Zambie est actuellement le 11éme producteur mondial de cuivre. En 2008, la part de la production de cuivre dans le PIB est de 10 %. Les recettes d’exportation de cuivre représentent 66 % des exportations de biens en 2008.
Avec la croissance explosive de l’industrie du cuivre portée par l’évolution favorable des prix mondiaux au cours des années 1960 et au début des années 1970, le premier Président de la Zambie, Kaunda, et son parti, le Parti de l’indépendance et de l’union nationale (PIUN), nationalisèrent presque 80 % de l’industrie à travers la création d’un grand conglomérat connu sous le nom de Zambia Industrial and Mining Corporation (ZIMCO). La principale raison de cette nationalisation était le désir du gouvernement de jouer un rôle actif dans le développement de la Zambie, en évitant que des compagnies étrangères n’accaparent la plus grande part des bénéfices de la prospérité zambienne. Le gouvernement mit en œuvre un programme de développement à grande échelle, financé par les revenus issus du secteur cuivre. Les deux principales compagnies minières, la Roan Selection Trust et la Zambian Anglo-American Corporation, furent contraintes de céder 51 % de leurs participations dans les mines à ZIMCO. Finalement, en 1982, la fusion des deux entreprises nationalisées donna naissance à la Zambia Consolidated Copper Mines (ZCCM). À l’image de l’idéologie d’un socialisme africain qui animait le nouveau gouvernement, ZCCM ne joua pas seulement un rôle économique crucial mais aussi fournit des services sociaux au bénéfice de toute la communauté du Copperbelt, comprenant des infrastructures pour l’éducation, des logements, des hôpitaux et centres de soins, des services de distribution de l’eau et de l’électricité.
Au cours des deux décennies qui suivirent la nationalisation, marquées par un déclin sans précèdent des prix internationaux du cuivre, l’économie de la Zambie s’effondra. Il y eut une réduction remarquable des recettes d’exportation du cuivre, la croissance stagna et l’inflation grandit. Entre 1975 et 1995, le niveau du PIB par tête diminua de près de 50 % et la pauvreté s’est étendue de manière dramatique. Ce déclin économique fut interprété par les économistes orthodoxes comme le résultat prévisible de la stratégie zambienne, fondée sur la propriété d’État.
En 1991, le Mouvement pour une démocratie multipartie (MDM) remporta les élections, chassant du pouvoir le Président Kaunda et le PIUN. Le gouvernement nouvellement élu chercha à s’assurer du soutien financier du FMI et de la Banque mondiale pour aider au redressement économique de la Zambie. Il œuvra pour une réforme radicale en se tournant vers des politiques libérales et de privatisation du secteur public, à travers des programmes d’ajustement structurel et de stabilisation soutenus par les institutions financières internationales (IFI). Depuis le début, les mines de cuivre furent considérées comme l’élément le plus valable du pays dans le cadre du processus de privatisation[4]. La Banque mondiale et le FMI eurent une forte influence sur le développement et le rythme de l’opération de privatisation de la ZCCM. La pression fut intense et eut pour objectif d’accélérer le processus. Entre 1992 et 2000, près de 70 programmes d’aide des IFI comportaient la privatisation de ZCCM comme condition stricte à leur mise en place. Le premier exemple fut celui de la Banque mondiale qui n’accepta de fournir la première tranche des crédits pour les privatisations et la réforme de l’industrie (CPRI) qu’avec une réserve portant sur la restructuration de la compagnie minière de l’État.
En 1993, avec la mise en place de la seconde tranche des CPRI par la Banque mondiale, le gouvernement fut contraint d’examiner les différentes options possibles pour transférer la ZCCM au secteur privé. Le rapport Kienbaum, financé par la Banque mondiale en 1994, proposa le démantèlement de ZCCM (au lieu d’être vendue en un seul bloc) afin d’accélérer le rythme de la privatisation et de stimuler la concurrence entre les repreneurs. Cependant, des responsables de ZCCM et le syndicat des mineurs de Zambie doutèrent que le gouvernement puisse garantir obtenir le meilleur rapport dans la vente des actifs et l’inquiétude grandit à propos des effets négatifs sur les mineurs de la concurrence entre les compagnies intéressées.
En 1995, à la fois le Projet de redressement économique et d’investissement de la Banque mondiale et l’ESAF du FMI furent utilisés comme moyen de pression pour accélérer la privatisation de la ZCCM. Finalement, en 2000, la Banque mondiale et le FMI, pressés d’achever rapidement cette réforme, ont inclu le reste des actifs de ZCCM à transférer au privé comme une condition pour décider de l’inscription de la Zambie dans le cadre de l’Initiative en faveur des pays pauvres lourdement endettés.
La position de la Banque mondiale en faveur du découpage de ZCCM en plusieurs unités a prévalu et, entre 1997 et 2000, ZCCM fut démantelée en sept compagnies, bien plus que ne le suggérait le rapport Kienbaum, le gouvernement conservant une participation minoritaire dans chacune des compagnies minières.
D’un point de vue économique, la privatisation de ZCCM rapporta 199 millions de dollars au gouvernement zambien, auxquels s’ajoutent les 50 millions de dollars provenant de la vente du lot Power Division, la composante énergie de la compagnie, acquise par les compagnies anglaises Midland Power International et National Grid Company. Comme cela sera montré de façon plus détaillée dans la section suivante, des dispositions complexes de la négociation financière entre le gouvernement et les compagnies minières sont restées secrètes. Les Accords de développement qui en résultèrent firent perdre au gouvernement de substantiels revenus[5].
La capacité du gouvernement zambien à fixer une stratégie appropriée pour la vente de ZCCM, déjà gênée par les pressions excessives exercées par le FMI et la Banque mondiale pour accélérer la procédure, fut de plus sévèrement affaiblie par les tactiques financières utilisées par les compagnies multinationales.
Prenant en compte les prix défavorables du cuivre en 2002, l’Anglo-American Corporation (AAC) qui, deux ans auparavant, avait exercé ses droits de préemption[6] et avait pris le contrôle de la plus grande mine de Zambie, Konkola Copper Mine (KCM), décida que cet investissement n’était plus profitable et s’en désengagea, au côté d’autres actionnaires minoritaires. De même en 2004, Binani Industries et Avmin se retirèrent respectivement de RAMCOZ et de Chambishi Metal Plc. Dans les deux cas, le gouvernement fut obligé de trouver rapidement d’autres repreneurs (en l’occurrence Vedanta et J&W Holding), vendant à bas prix les actifs du fait que le retrait rapide des précédents propriétaires paraissait devoir arrêter toute opération dans les trois mines[7].
2/ Effets micro et macroéconomiques de la privatisation
Suivant la vision économique orthodoxe, il y a des signes évidents des effets positifs du processus de privatisation en général sur l’économie zambienne dans son ensemble, et en particulier de la privatisation de ZCCM. Les réformes sous forme de privatisation ont été applaudies comme des réussites, à la fois dans les procédures employées et dans leur résultat[8].
Une partie de la littérature les a perçues comme la référence en matière de privatisation réussie dans ses aspects institutionnels, en particulier avec la création de l’Agence zambienne pour les privatisations, autant que par l’engagement du gouvernement dans l’accomplissement du processus[9]. Une autre partie de la litterature mettant l’accent principalement sur les résultats économiques, tend à juger positivement la privatisation de ZCCM. À première vue, les résultats sont impressionnants.
Tableau 1 : Répartition de la propriété du capital après la privatisation de ZCCM
| Compagnies | Date de l’accord | Actionnaires | Pays d’origine | Partici-pation au capital | Investisse-ment étranger (million $) |
| Bwana Mkumbwa Mines Ltd. | 1997 | Cyprus Amax Minerals Compagnya | États-Unis | 80 % | 3 |
| ZCCM-IH | Zambie | 20 % | |||
| Chambishi Mines Plc. | 1997 | China Non-ferrous Metal Industries | Chine | 85 % | 20 |
| ZCCM-IH | Zambie | 15 % | |||
| Chibuluma Mine Plc. | 1997 | Metorex Consortium | Afrique du sud
Canada |
85 % | 18 |
| ZCCM-IH | Zambie | 15 % | |||
| Roan Antelope Minig Corporation of Zambia
(RAMCOZ) |
1997 | Binani Industriesb | Inde | 85 % | 35 |
| ZCCM-IH | Zambie | 15 % | |||
| Chambishi Metals Plc. | 1998 | Avminb | Afrique du sud | 90 % | 50 |
| ZCCM | Zambie | 10 % | |||
| Mopani Copper Mines Plc. | 2000 | Glencore International | Suisse | 73,1 % | 43 |
| First Quantum Minerals | Canada | 16,9 % | |||
| ZCCM-IH | Zambie | 10 % | |||
| Konkola Copper Mines Plc. | 2000 | Anglo-American Corporation (ZCI)c | Afrique du sud | 51 % | 30 |
| International Finance Corporation (IFC)c | Banque mondiale | 7,5 % | |||
| Commonwealth Development Corporation (CDC) | Royaume-Uni | 7,5 % | |||
| ZCCM-IH | 20 % | ||||
| Total | 199 | ||||
Sources : Fraser et Lungu, art. cité, 2007 ; CNUCED, 2006.
a En 2001, First Quantum Minerals Ltd. a acquis les 80 % de Cyprus Amax Kansanshi Plc.
b En 2004, RAMCOZ et Chambishi Metals Plc, renommés Luanshya Copper Mines (LCM) furent rachetés par J&W Investments Group (Suisse).
c En 2004 la Konkola Copper Mines Plc. fut vendue à Vedanta company (Inde).
La privatisation de ZCCM a contribué à une croissance explosive de la production de cuivre, qui a augmenté en passant de 221 000 tonnes en 2000, à 510 000 tonnes en 2007, et à une expansion des IDE, avec un pic de 350 millions de dollars en 2005 ; ces derniers auraient permis une revitalisation générale de l’industrie, à travers un accroissement du nombre des nouveaux projets, comportant l’ouverture de nouvelles mines et l’exploration de nouveaux gisements. Ceci a aussi entrainé une large augmentation des profits nets des plus grandes compagnies minières. Entre 2003 et 2007, les profits de First Quantum Minerals ont augmenté, passant de 4,6 millions de dollars en 2003 à 520 millions en 2007, presque 30 % de plus qu’en 2006[10]. Vedanta Resources Ltd. qui est l’actionnaire majoritaire de KMC, a fait état d’un accroissement de ses profits nets qui sont passés de 52,7 millions de dollars en 2005 à 250 millions en 2008[11]. Sur le plan macroéconomique, ceci devrait augmenter les recettes publiques, stimuler la croissance, apporter des innovations technologiques et induire de nouvelles opportunités d’emploi[12].
Bien que le processus de privatisation en Zambie soit largement interprété comme un succès par la communauté des donateurs, il souffre d’un certain nombre de défauts qui reposent principalement sur le caractère simpliste de la proposition suivant laquelle la privatisation d’une entreprise publique est toujours une bonne chose, en méprisant toute considération sur le développement économique et social à long terme du pays.
Les accords de développement et la politique fiscale
Le gouvernement, poussé par les donateurs à introduire un solide cadre de régulation à l’occasion de la privatisation des mines de cuivre, promulgua, en 1995, la loi sur les mines et les minerais. Bien que la loi précisait le niveau des redevances sur la propriété du minerai, le niveau de l’impôt sur les revenus et sur les sociétés, ainsi que d’un certain nombre d’incitations financières offertes aux compagnies, cette loi autorisait le gouvernement à signer des « accords de développement » dans lesquels chaque compagnie minière peut renégocier plusieurs des conditions fixées au moment de la vente.
Contrairement à l’analyse conventionnelle qui accentue l’effet positif de la privatisation sur les recettes publiques, le résultat le plus évident des marchandages effectués à l’occasion de ces contrats est le changement complet du régime fiscal appliqué aux productions minérales (impôt sur le droit de propriété des mines, taxe à l’exportation et impôt sur les sociétés). Ce régime est maintenant devenu très favorable aux compagnies minières, mais moins favorable aux recettes de l’État. Fraser et Lungu[13] également font état d’une étude non publiée de la Chambre des mines, portant sur la situation du secteur minier zambien après sa privatisation qui montre qu’en 2005 les recettes publiques issues du secteur minier s’élevaient à environ 75 millions de dollars, moins du tiers des recettes reçues de la ZCCM en 1991 (autour de 240 millions).
Ce régime fiscal favorable à l’investisseur a été justifié par les économistes néoclassiques comme un moyen d’attirer les IDE, dans le contexte de la situation financière désastreuse de la ZCCM[14] et des bas prix du cuivre. Cependant, le processus de transfert de la propriété des mines au secteur privé est un parfait exemple qui montre comment le transfert et la redéfinition des droits de propriété ont débouché sur un déséquilibre des pouvoirs de négociation dans lequel la capacité du gouvernement zambien à contrôler sa politique fiscale a été affaiblie par de puissantes compagnies multinationales, qui ont largement réussi à imposer leurs conditions.
Bien que la taxation des droits de propriété sur les exploitations minières (royalties) ait été fixée par la loi sur les mines et minerais de 1995 à un niveau de 3 % (plus bas qu’au Botswana, en Namibie et en Afrique du Sud), certaines compagnies, parmi lesquelles KCM, détenue par Vedanta Resources (établi à Londres) et Mopani Copper Mines, une filiale commune de Glancore et de la canadienne First Quantum Minerals, ont réussi à négocier avec le gouvernement une taxe de 0,6 % dans leurs accords de développement. C’est le taux le plus bas de toute l’Afrique[15]. Suivant le rapport « Undermining development : Copper Mining in Zambia »[16], KMC a payé moins de 0,6 % au cours de l’exercice comptable 2004-2005[17]. En ce qui concerne l’impôt sur les sociétés, celui-ci fut réduit, passant de 35 % à 25 %. Ceci place la part des compagnies minières dans le paiement total de l’impôt sur les sociétés au plus bas niveau : 11,6 % contre 21 % pour le secteur financier et 12 % pour les compagnies de téléphonie[18]. Les compagnies minières ont aussi joui de déductions d’impôt portant sur 100 % de leurs dépenses en capital et du report des pertes d’une année sur les 15 ou 20 années suivantes, ce qui leur permet de reporter les pertes bien plus tard qu’elles ne se produisent et de minimiser le paiement des impôts les années où se produisent de gros bénéfices[19]. En plus, la clause de « période de stabilité », contenue dans les accords de développement empêche le gouvernement de modifier aucun des régimes fiscaux sur une période de 15 à 20 ans et stipule que les différends soulevés pendant la période de validité de ces accords devraient être renvoyés à une cour d’arbitrage international. Cela illustre à nouveau l’affaiblissement du pouvoir de négociation de l’État. La constitutionalité des accords de développement a été fortement remise en question par la société civile et les partis politiques d’opposition. Pour ceux-ci « la clause de « période de stabilité » nie ainsi le droit souverain d’un gouvernement démocratiquement élu de légiférer »[20].
Le résultat final de ce régime fiscal favorable aux entreprises minières n’est pas seulement que les recettes publiques n’aient pas augmenté autant qu’elles étaient supposées le faire, mais qu’elles se sont transformées en pertes. Lorsque le montant des subventions que les compagnies minières ont reçues du gouvernement est inclus dans leur charge fiscale, il en résulte une contribution fiscale négative du secteur minier. Comme le montre le tableau 2, depuis 2000, lorsque le désengagement de ZCCM fut achevé, les flux financiers nets ont été orientés du gouvernement vers le secteur minier.
Efficacité dynamique ou statique : au delà de la perspective a-historique de la microéconomie
Gardant en mémoire qu’il est très discutable de savoir si la privatisation seule a contribué à la renaissance du secteur minier ou bien si des facteurs externes, comme la très vive hausse des prix mondiaux du cuivre après 2004, ont joué un rôle plus important, l’évaluation ci-dessus souffre d’un certain nombre de limitations, à la fois d’un point de vue statique et dynamique. Si ces deux perspectives étaient prises en compte, le résultat serait une évaluation du processus de privatisation qui s’écarte largement des résultats et des critères attendus par les économistes orthodoxes.
Premièrement, en dépit de l’actuel remarquable « boom » dans la production de cuivre, le niveau courant de la production de cuivre zambienne n’est pas le niveau le plus haut atteint dans l’histoire de ce pays. En 1982, au cours de la période où s’exerçait la propriété d’État, la production a connu un pic à 591 000 tonnes. De même la production moyenne de l’ensemble du secteur en 2004 et 2005 s’est élevée à 432 500 tonnes par an, niveau pas très différent des 420 000 tonnes de cuivre du début des années 1990[21].
Deuxièmement, la question de savoir si le cadre de régulation pour les investissements des nouveaux venus est approprié, dans le contexte plus large de la politique industrielle du pays, est sévèrement contestée. Le régime fiscal favorable issu des accords de développement a permis aux compagnies minières de développer des stratégies commerciales et financières basées sur le profit à court terme, instable car dépendant de la volatilité des prix du cuivre, plutôt que sur des perspectives à long terme. Le retrait du pays de trois compagnies (ACC, Binani Industries et Avmin), sans qu’elles n’aient réalisé le moindre investissement, en est un exemple éclairant. De plus, alors que durant la période où les industries minières étaient nationalisées, le gouvernement entreprit une stratégie de diversification, autorisant ZCCM à fournir des subsides à d’autres secteurs de l’économie comme le tourisme, l’agriculture,
Tableau 2 : Contribution du secteur minier aux recettes publiques
| 1996 | 2000 | 2002 | 2004 | 2008 | |
| Impôt sur les sociétés | 0,01 | 1,54 | 0,86 | 0,14 | 464,0 |
| Impôt sur les dividendes | 0 | 0,08 | 0 | 1,66 | 0 |
| Taxe sur les droits de propriété | 16,7 | 3,8 | 2,5 | 4,4 | 259,1 |
| Droits d’exportation | 0 | 0 | 0 | 0 | 178,1 |
| Taxation des profits exceptionnels | 0 | 0 | 0 | 0 | 126,07 |
| Subventions versées par l’État | 0 | -95,06 | -395,29 | -702,32 | -1658,89 |
| Recettes fiscales issues du secteur minier | 16,7 | -89,64 | -391,93 | -696,12 | -631,32 |
Unité : million de dollars
Source : M. Mpande, Management of Mineral Economies, texte présenté à « Economics Association of Zambia discussion forum on Mining Taxation », University of Zambia, School of Mines, décembre 2009.
l’agro alimentaire et les transports[22], avec la privatization, les liens entre les secteurs industriels ont été négligés. La plupart des entreprises locales liées au secteur minier ont perdu leurs bénéfices lorsque la ZCCM fut vendue en raison des accords de développement, qui ont aboli les droits de douane sur les équipements et n’ont pas suffisamment incité les nouveaux investisseurs à s’approvisionner auprès de firmes industrielles locales. De manière plus conséquente, le gouvernement, en partie lié par les obligations nées des accords de commerce régionaux et mondiaux, n’est pas apparu capable de mettre en place une politique industrielle qui aurait créé une stratégie d’incitations et de contraintes pesant sur les nouveaux investisseurs afin d’encourager les affaires industrielles locales en liaison avec le cuivre zambien[23].
Troisièmement, même si la privatisation de ZCCM s’est traduite par de meilleurs performances des compagnies minières du fait des niveaux atteints par leurs profits, il est loin d’être évident que la Zambie puisse bénéficier largement de ces gains significatifs. D’un côté, le régime fiscal favorable procuré par les accords de développement a conduit à une perte de recettes pour le gouvernement zambien. D’un autre côté, certaines de ces compagnies ont maximisé leurs profits en réduisant les salaires et en supprimant des emplois, avec des effets dramatiques sur le bien-être social des mineurs dans la région du Copperbelt[24].
3/ Les conséquences sociales des privatisations
Le bon sens de l’économie conventionnelle assure que la privatisation accroît l’efficacité statique et productive ce qui entraine une croissance économique avec des bénéfices sociaux nets à long terme. Cet argument tourne autour de la proposition suivant laquelle l’amélioration de la productivité dans les entreprises privées, à la suite de la privatisation, conduira à des recettes fiscales plus élevées, qui, à leur tour augmenteront les recettes de l’État. S’ajoutant à l’arrêt des allocations de ressources aux entreprises publiques, ceci devrait permettre au gouvernement de disposer de suffisamment de ressources financières pour la fourniture de services sociaux, comme la santé ou l’éducation. Cependant, lorsque elle est appliquée à des exemples précis, cette analyse purement abstraite montre toutes ses déficiences. L’effet fiscal négatif des privatisations, évoqué ci-dessus, amène à de sérieuses réserves sur la capacité de l’État zambien à se déterminer en faveur d’une politique fiscale solide qui lierait la production de cuivre aux dépenses sociales. L’austérité et l’obligation d’assurer le service de la dette qui sont inclus dans la politique conditionnelle mise en place par les donateurs et la grande influence des compagnies multinationales ont réduit la capacité de la Zambie à pouvoir financer des politiques sociales.
En outre, l’exemple de ZCCM montre combien la conception néo-libérale des privatisations néglige les différences de perception sur le partage des fonctions de l’économie entre l’État et le secteur privé, en séparant abstraitement l’économique de son environnement social[25]. En effet, en se focalisant sur l’aspect strictement économique et en considérant les effets sociaux comme résultant des gains d’efficacité, les économistes orthodoxes réduisent le rôle des propriétaires à la seule fonction économique d’une entreprise, négligeant d’autres rôles fondamentaux des entreprises publiques, comme la création d’emploi, la fourniture de services publics et de recettes fiscales.
La fourniture de services sociaux
Depuis sa création, la ZCCM a réussi non seulement au plan commercial mais a également joué un important rôle social dans toute la région du Copperbelt, en fournissant une gamme étendue de services tels que le logement, la distribution d’eau et d’électricité, dans les transports, l’éducation, la santé et l’organisation des obsèques. Comme le signale Lungu[26] : « Somme toute, [la ZCCM] a mis en œuvre une politique sociale ²du berceau jusqu’à la tombe² ». Avec la privatisation ce système s’effondra. Les accords de développement que le gouvernement a conclu avec les nouvelles compagnies minières autorisèrent celles-ci à être plus concernées par la maximation de leurs profits plutôt que redevables du niveau des services sociaux fournis à leurs salariés, aux familles et aux communautés dans les régions où elles exerçaient leur activité. Les compagnies ont bénéficié de larges réductions sur leurs factures d’électricité aussi bien que d’exemptions en matière environnementale, comme l’exonération de toute responsabilité passée ou future en cas de dommages environnementaux. Comme le signale Noyoo[27], au cours des privatisations, la responsabilité sociale des entreprises fut plutôt absente.
Sans avoir été aucunement associés aux négociations, la plupart des conseils municipaux des villes minières, en dépit de leur capacité limitée de financement, durent prendre à leur charge presque tous les services sociaux assurés par la ZCCM[28]. Cela entraîna une détérioration conséquente des services sociaux et des infrastructures. Larmer[29] signale les conséquences sociales de la gestion par Binani Industries de RAMCOZ, le premier actif important de ZCCM à avoir été privatisé, sur Luanshya, une ville créée à côté du complexe minier. L’auteur décrit Luanshya comme une ²ville fantôme² dans laquelle les transports publics sont presque inexistants et les ressources réduites du conseil municipal font que les services de base rendus à la communauté, comme la distribution d’électricité, d’eau ou les services sanitaires, ne sont plus assurés.
Après les privatisations, la détérioration immédiate du système de santé dans la région du Copperbelt illustre l’effondrement du système social de la ZCCM et le manque de responsabilité sociale des entreprises minières dans le pays. Comme le montre le tableau 3, presque la moitié des hôpitaux et cliniques de la zone minière ont été fermés, d’autres, qui ont été placés sous la responsabilité de l’État, sont devenus congestionnés en raison de l’insuffisance de leurs ressources budgétaires. En termes de bilan, l’accès universel aux services de santé pour toute la population que le Copperbelt a connu durant l’ère ZCCM n’est plus qu’un souvenir[30].
La perte considérable de services sociaux des communautés du Copperbelt était loin d’être imprévisible. En effet, il était plus qu’évident que, avec déjà des ressources financières rares et le régime de regulation, favorable aux investisseurs, des accords de développement, appuyés par la Banque mondiale et le FMI, le gouvernement ne serait pas capable de combler ce vide[31]. En ignorant le contexte économique et social dans lequel la ZCCM s’était historiquement engagée, il semble hautement douteux qu’un soutien enthousiaste aux privatisations, fondé sur l’affirmation très simple de la faiblesse économique des entreprises d’État, puisse fournir un modèle adéquat pour l’achèvement des objectifs de développement à long terme de la Zambie.
Les effets de redistribution
Le plus évident des effets immédiats de la privatisation de ZCCM a été l’énorme augmentation du chômage qu’elle a provoquée. En dépit de la performance positive de l’industrie minière, les tendances de l’emploi dans le secteur minier avant et après les privatisations montrent que le nombre des employés a chuté de 56 582 en 1991 à 31 199 en 2006.
Suivant les supporters des privatisations, les pertes d’emploi et les baisses de salaire qui se produisent après la restructuration des entreprises publiques ne sont que transitoires. Ils avancent l’idée qu’un secteur privé plus dynamique promeut l’efficacité et la croissance ce qui conduira automatiquement à créer des opportunités d’emploi, à des niveaux dépassant éventuellement ceux d’avant les privatisations. Ils suggèrent que, durant cette transition, le gouvernement adoucirait ces effets contraires à court terme en mettant en place des filets de protection sociale[32]. Cependant, non seulement la mise en place de filets de protection sociale semble inadéquate dans la situation de la Zambie, mais encore cela semble, paradoxalement, contradictoire avec les autres priorités imposées par la Banque mondiale et le FMI. Le Secrétaire permanent, Ministre des mines et du développement minier, Lennard Nkhata, signalait que la difficulté pour mettre en place des filets de protection sociale tenait particulièrement au manque de liquidités dont souffrait l’État à ce moment : le résultat de la priorité accordée au service de la dette au moment d’établir le budget[33].
De plus, les privatisations dans la région du Copperbelt n’ont pas simplement produit de substantielles réductions du nombre d’emplois, elles ont aussi complètement modifié la structure du marché du travail. Depuis le démantèlement de ZCCM, il s’est produit une rapide augmentation de l’emploi temporaire. En 2004, plus de 35 % des salariés étaient employés sur contrat à durée déterminée de courte période[34]. Ce phénomène de « précarisation » de grande étendue est particulièrement important car il a réduit la qualité des conditions d’emploi dans l’industrie minière. L’emploi de travailleurs occasionnels sous contrat temporaire avec de plus bas salaires, privés de droits syndicaux et sans avantages sociaux en matière de santé et de logement tend à devenir la règle et non plus l’exception[35].
Un autre effet collatéral de la multiplication des emplois précaires qui a fait suite à la restructuration et à la privatisation de ZCCM a été la dramatique réduction du pouvoir des syndicats. L’Union des mineurs de Zambie, la plus grande centrale syndicale zambienne a signalé que le nombre de ses adhérents avait été divisé par deux, passant de 48 000 en 1998 à 24 245 en 2002[36]. Ceci a induit plusieurs difficultés en matière d’organisation et de représentation des mineurs. Le déclin de la syndicalisation peut amener à élever de sérieuses réserves sur la capacité des mineurs à bénéficier de conditions de travail adéquates, à défendre leurs droits, par exemple en matière de santé, et à contrôler le niveau des salaires réels dans les périodes de récession.
Tableau 3 : Nombre d’hôpitaux, de cliniques dans les villes du Copperbelt, avant et après les privatisations de ZCCM
| Villes minières | Nombre d’hôpitaux | Nombre de cliniques | ||
| Avant les privatisations | Après les privatisations | Avant les privatisations | Après les privatisations | |
| Nkana | 2 | 1 | 10 | 6 |
| Nchanga | 2 | 1 | 5 | 3 |
| Mufulira | 2 | 1 | 9 | 4 |
| [Roan] Luanshya | 2 | 1 | 6 | 3 |
| Konkola | 1 | 1 | 5 | 3 |
| Chibuluma | 1 | 1 | 2 | 0 |
| Total | 10 | 6 | 37 | 19 |
Source : J. Lungu, « Socio-economic Change and Natural Resource Exploitation :a Case Study of Zambia Copper Mining Industry », art. cité, 2008.
Tableau 4 : L’emploi dans le secteur minier, de 1991 à 2006
| Années | Nombre d’employés |
| 1991 | 56 582 |
| 1997 | 44 498 |
| 1998 | 39 160 |
| 1999 | 38 521 |
| 2000 | 22 280 |
| 2004 | 31 440 |
| 2006 | 31 199 |
Source : N. Simutanyi, art. cité, 2008.
La précarisation a créé de grands écarts de salaire d’une mine à l’autre et entre les travailleurs. En 2007, les salaires variaient de 336 000 kwachas par an sur les sites miniers de Ndola à 5 millions de kwachas dans les mines de cuivre de Mopani[37]. De plus, Fraser et Lungu[38] ont signalé que les salaires pratiqués par les deux plus grandes entreprises sous-traitantes étaient, pour des tâches équivalentes, la moitié de ceux offerts par les plus grandes compagnies minières. En outre, les termes et conditions d’emploi y sont réputés être « significativement moins favorables ». Suivant une étude de chercheurs[39], seule Chambishi Metals payait ses salariés un peu au-dessus du minimum vital estimé en 2006[40].
Il est donc clair que la privatisation de ZCCM a conduit à une inégale répartition de la richesse issue de la production de minerais, des travailleurs vers les compagnies minières. Comme cela a été signalé précédemment, les profits considérables que les mines ont gagné au cours de cette période, ont été obtenus au prix d’une détérioration de la qualité de l’emploi, de la réduction des sur-effectifs, de la diminution des salaires des mineurs et de la marginalisation des syndicats. Évoquer le résultat de cette redistribution des revenus est une considération que négligent les économistes orthodoxes qui ne veulent voir que le remarquable succès de la privatisation de ZCCM.
Conclusion
La crise financière mondiale qui a débuté à la fin de 2008 a aggravé la situation déjà détériorée de l’industrie minière zambienne, avec la diminution dramatique des recettes d’exportation du cuivre de presque 32,6 %, causée par une chute de presque 68 % des prix du cuivre sur le London Metal Exchange en seulement six mois, de juillet à décembre 2008. Les compagnies minières ont réagi en fermant leurs mines et en licenciant des travailleurs. Luanshya Copper Mines, détenue par le holding suisse J&W Investments Group, a cessé son activité dans la mine de cuivre de Baluba et également sur le site de Chambishi Metals Plc. avec pour résultat 1 700 emplois détruits. Mopani Copper Mines a licencié plus de 1 000 travailleurs alors que Konkola Copper Mines a fermé sa fonderie, mettant 700 travailleurs en sureffectif. Des statistiques du Programme alimentaire mondial (PAM) situent le total des emplois perdus dans la région depuis le début de la crise à 8 000 sur un total de 30 000 emplois miniers en 2009.
À titre de mesure contre la crise, le gouvernement a fait pression sur Glencore International pour que celle-ci restitue les actifs des mines de Mufulira et de Nkana, dans un contexte qui rappelle le retrait de l’Anglo American Plc. en 2002. Glencore a averti les autorités zambiennes qu’il envisageait la fermeture des deux mines jusqu’à ce que les prix du cuivre aient remonté à un niveau moyen de 5 500 dollars par tonne.
En avril 2008, le gouvernement zambien avait introduit une taxation à 25 % des bénéfices exceptionnels sur la valeur de la production de cuivre. La société civile et des universitaires l’ont perçu comme une décision bienvenue car cet impôt pouvait apporter de nouvelles recettes publiques hautement désirées pour financer des programmes sociaux en matière de santé et d’éducation. Cependant, en janvier 2009, moins d’un an après sa promulgation, l’intense activité du lobby des compagnies minières a réussi à obliger le gouvernement à abolir cette taxation des bénéfices exceptionnels, en se plaignant qu’elle avait, sur eux, un effet hautement pénalisant, au regard des conséquences négatives de la récession mondiale. Alors que les recettes fiscales issues du cuivre atteignent juste 64 millions de dollars en 2008, ce qui représente une réduction de 84 % par rapport aux recettes attendues, cette concession montre, une fois de plus, la faible capacité du gouvernement zambien à mettre en œuvre une politique fiscale qui soit capable de répondre à la dégradation des conditions de vie économiques et sociales des Zambiens.
Bien que la pensée économique orthodoxe paraisse très capable d’identifier les causes des distorsions et des faiblesses économiques faisant suite aux échecs de l’État à partir des performances négatives des entreprises publiques, elle semble moins capable de proposer des solutions adéquates pour le développement futur de ces pays. Lorsque l’on se place dans la perspective des objectifs à long terme du développement d’un pays, la privatisation du secteur minier zambien, qui respecte les recommandations de politique économique du courant néo-libéral, a été, au mieux, hautement problématique et, au pire, nuisible.
Cette étude a montré les limites de l’approche orthodoxe des privatisations qui considère les entreprises publiques ou privées, comme des entités abstraites, non reliées à la situation économique, sociale et politique d’un pays. Un examen plus approfondi de ses effets sur le marché du travail, sur les conséquences sociales supportées par les communautés, sur l’interface politique entre l’État et les compagnies multinationales et ses implications sur les recettes publiques, sur l’interconnexion des différents secteurs de l’économie, sur la nature des investissements est aussi nécessaire. Cet article soutient que la place réservée à la question du régime de propriété des entreprises dans le calendrier des réformes est seconde et doit être reliée aux questions relatives à la spécificité du pays et des secteurs concernés. Cette question doit être abordée à travers un modèle théorique plus étendu qui met l’accent sur les interactions entre les dimensions sociale, économique et politique du développement plutôt que sur un modèle néo-libéral standard.
Notes:
* Chercheur à l’UNRISD (United Nations Research Institute for Social Development.
[1] T. Buchs, « Privatization in Sub-Saharian Africa : Some Lessons from Experiences to date », Working Paper, International Finance Corporation, World Bank Group, 2003.
[2] O. Campbell White, A. Bhatia, Privatization in Africa, Banque mondiale, Washington, 1998.
[3] A. Fraser et J. Lungu, « For whom the Windfalls ? Winners and Losers in the Privatization of Zambia Copper Mines », Catholic Commission for Justice Development and Peace, Civil Society Trade Network of Zambia, Lusaka, 2007.
[4] N. Simutanyi, « Copper Mining in Zambia : the Developmental Legacy of Privatization », ISS Paper 165, Institute for Security Studies, Pretoria, 2008.
[5] J. Lungu, « The Politics of Reforming Zambia’s Tax Regime », Mine Watch Zambia Conference : Politics, Economy, Society, Ecology and Investment in Zambia, Oxford University, 2008.
[6] AAC, qui, au cours de la période de nationalisation, contrôlait 27,3 % de ZCCM, bénéficia de droits de préemption qui lui permettaient de se porter acquéreur de toutes actions supplémentaires que le gouvernement viendrait à céder au dessous de sa participation à hauteur de 50 % du capital de ZCCM.
[7] A. Fraser et J. Lungu, art. cité, 2007.
[8] O. Campbell White et A. Bhatia, art. cité, 1998.
[9] O. Campbell White et A. Bhatia, ibid.
[10] First Quantum Minerals Ldt., Annual Report, Vancouver, 2003 et 2007.
[11] Cependant ces statistiques peuvent sous estimer le véritable niveau des profits de ces compagnies en raison du manque de transparence, qui a été un fait récurrent dans la privatisation de KMC. « Undermining Development ? Copper Mining in Zambia », un rapport commun établi par le Scottish Catholic International Aid Fund, en collaboration avec Christian AID et Action for Southern Africa en 2007, se plaint de la mauvaise volonté de Vedanta de divulguer les profits nets de KMC.
[12] Banque mondiale, « Zambia Economic Recovery and Investment Promotion Technical Assistance », Report n° 36294, World Bank, Washington DC, 2006.
[13] A. Fraser et J. Lungu, art. cité, 2007.
[14] En 1990, l’endettement de ZCCM représentait la moitié de la valeur de ses actifs. Source : J. Craig, « Putting Privatization into Practice : the Case of Zambia Consolidated Copper Mines Limited », The Journal of Modern African Studies, 39, 2001.
[15] K. Lambrecths, « Breaking the Course : How Transparant Taxation and Fair Taxes can Turn Africa’s Minerals Wealth into Development », Open Society Institute of Southern Africa, Third World Network Africa, Tax Justice Network Africa, Action Aid International et Christian Aid, 2009.
[16] « Undermining Development ? Copper Mining in Zambia », rappot cité, 2007.
[17] Le rapport signale que, alors que KCM aurait dû payer 3,8 millions de dollars au titre de l’impôt sur les droits de propriété, les statistiques du Ministère des Finances font apparaître un paiement total par les compagnies minières de 1,57 million de dollars.
[18] FIAS, « Zambia : Sectoral Study of Effective Tax Burden » International Finance Corporation / Banque mondiale, 2004.
[19] J. Lungu, « Socio-economic Change and Natural Resource Exploitation : a Case Study of Zambia copper Mining Industry » Development Southern Africa, 2008.
[20] A. Fraser et J. Lungu, art. cité, 2007.
[21] N. Simutanyi, art. cité, 2008.
[22] C. Mwitwa et C. Kabemba, « Copper Boom in Zambia : Boom for whom ? », Resource Insight, n° 3, Southern Africa Resource Watch, 2007.
[23] A. Fraser et J. Lungu, art. cité, 2007.
[24] N. Simutanyi, art. cité, 2008 et Action for Southern Africa et alii, art. cité, 2007.
[25] B. Fine, The Coal Question : Political Economy and Industrial Change fron Nineteenth Century to the Present Day, Routledge, Londres, 1990.
[26] J. Lungu, « Socio-economic Change and Natural Resource exploitation : a Case Study of Zambia Copper Minnig Industry », art. cité, 2008.
[27] N. Noyoo, « Linking Corporate Social Responsability and Social Policy in Zambia », in P. Utting et J. C. Marques (sous la dir. de), Corporate Social Responsability and Regulatory Governance : Toward an Inclusive Development, Palgrave, McMillan, 2009.
[28] J. Lungu, ibid.
[29] M. Larmer, « Reaction & Resistance to Neo-Liberalism in Zambia », Review of African Political Economy, n° 32, 2005.
[30] J. Lungu, « Socio-economic Change and Natural Resource Exploitation : a Case Study of Zambia Copper Mining Industry », art. cité, 2008.
[31] A. Fraser et J. Lungu, art. cité, 2007.
[32] S. Gupta, C. Schiller, H. Ma et R. Tiongson, « Privatization, Labor and Social Safety Nets », Journal of Economic Surveys, 2001.
[33] A. Fraser et J. Lungu, art. cité, 2007.
[34] N. Simutanyi, art. cité, 2008.
[35] J. Lungu, « Socio-economic Change and Natural Resource Exploitation : a Case Study of Zambia Copper Mining Industry », art. cité, 2008.
[36] Zambian Congress of Trade Unions, « Zambia : Socio-economic Issues and Unionization, Global Policy Network, 2001, accessible sur le site :
<http://www.gpn.org/data/zambia/Zanbia analysis.pdf>.
[37] J. Lungu, ibid. Au moment où l’auteur a écrit cette étude, le taux de change était : 4 046 kwachas pour un dollar.
[38] A. Fraser et J. Lungu, ibid..
[39] Jesuit Centre for Theological Reflection, « The JCTR Basic Needs Basket : a Comprehensive Overview », Lusaka, 2006.
[40] Les conséquences en matière de redistribution de la privatisation de ZCCM peuvent également soulever certaines réserves dans une perspective macroéconomique. En effet, il a été remarqué que la hausse du chômage et une diminution de la part des salaires dans la répartition peuvent conduire à une réduction de la demande globale, avec des conséquences préjudiciables à long terme pour l’industrialisation.
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