L’accession de la Chine à l’Organisation Mondiale du Commerce: visées de transformations internes et institutionnalisation de l’intégration internationale

Mehdi Abbas*

Eric Billes**

 

117Après plus de quinze années de négociation, l’accession de la Chine à l’OMC, entérinée le 17 septembre 2001, a été officialisée lors de la 4ème Conférence ministérielle tenue à Doha (9 – 13 novembre 2001)[1].

Si l’accession renvoie inévitablement à des considérations économiques, commerciales et institutionnelles, le processus comporte des dimensions internes et internationales (exploitation des avantages comparatifs et amélioration de la spécialisation). Simultanément, comme tout ce qui touche à l’OMC, cette candidature a un contenu juridique prononcé dans la mesure où elle implique une transformation de la législation économique intérieure et des moyens de régulation du commerce extérieur du requérant, pour reprendre la terminologie officielle désignant le pays engagé dans le processus (Cf. schéma 1 pour la présentation du processus d’accession à l’OMC).

De fait, l’ouverture institutionnalisée de l’espace économique chinois fait reposer ce principe d’ajustement sur les structures domestiques de production et d’échange. En ce sens, le processus s’inscrit d’une manière inévitable dans la consolidation des réformes intérieures, c’est-à-dire la politique des Quatre Modernisations : de l’industrie, de l’agriculture, des sciences et des techniques, de la défense. Mais, si l’accession chinoise constitue un signe fort en direction des opérateurs internationaux quant à la volonté des dirigeants de poursuivre la politique de libéralisation économique en cours, une remise en cause de la nature sélective et du calendrier de la politique d’ouverture générale n’en reste pas moins toujours possible[2].

Il s’agit donc de rappeler les éléments de procédure les plus significatifs de l’accession chinoise à l’OMC (I) pour ensuite aborder le coût de cette accession notamment en matière de transformation des structures économiques internes (II) et son impact sur les stratégies d’acteurs asiatiques au sein même de l’OMC (III).

I – Aspects institutionnels de la procédure d’accession à l’OMC

Le processus d’accession à l’OMC est régi par l’Article XII de l’Accord de Marrakech. Bien que trente-sept pays aient participé au Groupe de travail sur l’accession de la Chine[3], la négociation s’est pour l’essentiel articulée autours des débats européen et américain.

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Après avoir conclu des accords avec 26 pays, la Chine a signé avec les deux principaux membres de l’OMC : les Etats-Unis (novembre 1999) et l’Union européenne (mai 2000). Il s’en est suivi un important abaissement tarifaire (de 24,6 % à 9,4 % pour les produits industriels et de 22,1 % à 17 % pour les produits agricoles)[4], une élimination des restrictions quantitatives excepté pour les produits de base (blé, riz, maïs, coton) pour lesquels l’accord prévoit un élargissement progressif à l’horizon 2005 des quotas d’importation [Cf. Tableau 1]. Par ailleurs, les Etats-Unis et l’Union européenne ont obtenu des concessions partielles dans le domaine des assurances et des banques (accords de licence aux compagnies étrangères, suppression des restrictions spécifiques d’activité pour les sociétés étrangères)[5], des télécommunications (autorisation d’investir, la Chine devient membre de l’Accord sur la libéralisation des télécommunications de base)[6].

Tableau 1 : La réduction des droits de douane
Produits

ou secteur

Tarifs douaniers Produits

ou secteur

Tarifs douaniers
Régime actuel Régime à terme

(fin 2005)

Régime actuel Régime à terme

(fin 2005)

Automobiles

Matériaux de

Construction

Verre

Chimie

Machines-outils

Alcools et

Spiritueux

Cosmétiques

80-100 %

 

18,6 %

24,5 %

11,8 %

35 %

 

65 %

30 %

25 %

 

10,9 %

5 %

7,1 %

5-10 %

 

10 %

10 %

Huile de colza

Cuir

Jouets

 

Mobilier

 

Technologies de

l’information

85 %

20-25 %

NC

 

NC

 

NC

10 %

10 %

suppression totale des taxes

suppression totale des taxes

suppression totale des taxes

 

Source : Site Internet de l’OMC.

L’accès à l’OMC nécessite de payer une sorte de « ticket d’entrée »[7] dont le « prix » est fixé par les Etats Membres. A ce titre, le processus semble à sens unique dans la mesure où c’est effectivement le requérant seul qui doit se mettre en conformité avec les obligations du régime de l’OMC. Il ne peut prétendre à aucun des droits figurant dans les Accords pas plus qu’il ne peut formuler de demande aux pays avec lesquels il négocie, ces derniers ayant l’exclusivité de la proposition. Ainsi, par hypothèse, si ceux-ci jugent les « offres initiales » insuffisantes, ils peuvent reconduire la négociation jusqu’à obtenir satisfaction[8]. Ce point de règlement explique en partie la durée de la négociation avec la Chine à laquelle il a été demandé de présenter des listes élargies de concessions avec des droits consolidés à des niveaux bas, non seulement dans les secteurs traditionnels tels les produits industriels et agricoles, mais également sur la libéralisation des services financiers, des télécommunications, le commerce de gros et de détail et les privatisations du secteur public[9]. L’ampleur des ajustements explique également le délai de trois ans accordé à la Chine pour satisfaire à ces demandes.

Si l’ouverture du marché chinois laisse entrevoir des perspectives de débouchés considérables aux opérateurs économiques des pays industrialisés[10], il semble également pertinent de supposer que l’accession de la Chine à l’OMC n’influence pas uniquement ses relations commerciales futures avec l’extérieur mais qu’elle peut également, simultanément, enclencher un processus d’internalisation économique et juridique affectant ses propres structures productives, commerciales et institutionnelles.

II – Coûts de l’intégration et visées transformatrices à usage interne

L’argument du coût de l’exclusion a été souvent invoqué comme motivation de la Chine[11]. Il s’inscrit dans le sillage des analyses sur les bénéfices de l’intégration à l’économie mondiale (accroissement des exportations, élimination des rentes de situation, baisse du coût des intrants importés et amélioration du bien-être des consommateurs). De plus, être membre de l’OMC permet d’accéder au mécanisme de règlement des différends. Par ailleurs, le système de règles de l’OMC sécurise l’accès aux marchés en protégeant les « petites » économies des pratiques discriminatoires des grandes puissances commerciales. Mais, dans le cas de la Chine, cet argument reste limité. Peut-on raisonnablement penser que sa non-accession modifierait son statut de 5ème puissance mondiale concernant les échanges internationaux de marchandises et son 10ème rang mondial pour ceux des services[12] ? Mais, il n’en demeure pas moins que l’argument du coût de l’exclusion trouve sa principale limite dans la non-prise en compte des ajustements induits par le processus.

Il semble que l’accession à l’OMC constitue un moyen de provoquer, d’accélérer et/ou de consolider les réformes économiques et juridiques nationales[13]. Pour K. Anderson[14], le processus d’accession est un moyen de dépasser les luttes entre les différents groupes d’intérêts nationaux dont les conflits dessinent le contenu de la politique commerciale, celle-ci n’étant que le reflet des conflits internes. En ce sens, l’accession répond inévitablement à ce que nous appelons des visées transformatrices internes : ce n’est pas tant la libéralisation qui est recherchée que la gestion des transformations conflictuelles qui l’accompagne[15]. Le processus est utilisé comme moyen de légitimation des ajustements internes induits par les réformes économiques. A cet effet, on relèvera que les principaux points des négociations sur l’accession portaient sur les faiblesses structurelles de l’économie chinoise : l’inefficacité et l’inadaptation du système productif, la fragilité du système bancaire et financier et la nature de l’action économique de l’Etat[16] . Invoquer les Accords de l’OMC permet par conséquent de consolider, voire de légitimer, certains aspects des réformes intérieures. Comme l’indique un économiste chinois, l’entrée dans l’OMC est le meilleur moyen de « réduire les barrières chinoises internes »[17]. Mais, n’omettons pas que cette intégration du marché national a lieu dans un environnement donné et au travers d’un processus asymétrique et que, par conséquent, elle peut être également un facteur de déstabilisation sociale[18].

En effet, la Chine demeure dans une large mesure une économie duale et l’intégration à l’économie mondiale concerne essentiellement les zones côtières. L’accession peut conduire à un déclin de l’économie agricoles, une accélération de l’exode rural et donc une montée du chômage urbain[19]. C’est en partie ce dont rend compte l’expression de « coût social de la déprotection » utilisée par H. Bourguinat, coût qui dépendra des capacités d’internalisation du gouvernement chinois et qui explique ses réserves sur le rythme de l’adaptation industrielle du pays[20].

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Un autre risque découle de l’impact différencié de l’ouverture sur les structures économiques chinoises. Selon certaines études, dont rend compte F. Lemoine (2000), les secteurs qui bénéficient de cette ouverture sont ceux du textile-habillement[21], de l’industrie alimentaire et, plus globalement, ceux utilisant des inputs importés. En revanche, les secteurs de la production agricole, des industries mécaniques et les secteurs intensifs en capital et/ou technologie semble subir l’ajustement (cf. schéma 2). Articulée à la structure de la propriété du capital productif (26 % pour les entreprises d’Etat, 36 % pour les entreprises collectives, 16 % pour les entreprises individuelles, 14 % pour les entreprises à capitaux étrangers et 7 % pour les autres formes de propriété), l’ouverture pourrait pénaliser les entreprises d’Etat et profiterait davantage aux entreprises à capitaux étrangers et aux entreprises non étatiques.

III – Implications de l’adhésion chinoise sur les stratégies d’acteur

Aux dimensions d’économie politique internationale, il convient d’ajouter les aspects institutionnels car l’OMC elle-même est au cœur de l’enjeu. Il n’est pas dit que cette accession consolide l’Organisation. Tout d’abord, elle se produit à un moment où la doctrine de l’OMC connaît une remise en cause. La crise de légitimité qui affecte actuellement l’OMC risque de se renforcer avec l’arrivée de la Chine. En effet, cette dernière a pour constante une stratégie de « maximum d’ouverture étrangère contre minimum de concessions »[22]. Cela est particulièrement vrai en ce qui concerne les standards environnementaux et sociaux, thèmes qui, à plus ou moins long terme, seront inscrits à l’ordre du jour de l’OMC. En ce sens, l’accession chinoise pourrait retarder le traitement de ces questions et offrirait un soutien aux positions indienne et malaysienne qui se trouveraient ainsi entendues.

Mais, l’OMC est une organisation pilotée par ses membres. Aussi, cette accession peut conduire à des reconsidérations des stratégies des Etats, particulièrement ceux d’Asie, dans les négociations commerciales multilatérales. Tout d’abord, dans la Nouvelle Division Internationale du Travail, la Chine est désormais en situation de complémentarité avec les pays les plus développés d’Asie et en situation de concurrence avec les économies émergentes de la région[23]. Dans une organisation dont la vocation est la gestion des concurrences inter-étatiques, cet élément a son importance car rien n’empêchera la Chine de développer une stratégie de négociation ayant pour objectif de « bloquer » les concurrences ou de « consolider » les complémentarités aux dépens des partenaires–rivaux de la région. Ceci est d’autant plus probable que c’est la Grande Chine (Chine, Macao, Hongkong et Taïwan) qui s’exprimera à l’OMC. L’accession à l’OMC consolide ainsi avant toute chose la stratégie d’ouverture économique de la Chine qui plus qu’une stratégie internationale apparaît comme une « stratégie sino-chinoise »[24].

L’accession de la Chine pourrait accélérer la tendance, déjà perceptible, du regroupement institutionnel de l’ASEAN (Association des Nations de l’Asie du Sud-Est) en vue de « parler » d’une seule voix à l’OMC. La solidarité du groupe, mise à mal par les intérêts divergents sur la question agricole, serait renforcée par effet de ricochet. A un niveau plus général, la même analyse vaut pour l’ensemble des pays en développement. En effet, rien ne garantit que la Chine consolidera leurs positions et renforcera nécessairement leur capacité de peser dans les négociations. Le fait que la Chine ait refusé d’accéder dans le cadre du « traitement spécial et différencié » reste un signe fort à leur intention. De plus, la rivalité Chine – Inde ne manquera pas de se répercuter dans les travaux de l’OMC annonçant de futurs différends commerciaux.

De même, le Japon pourrait se retrouver dans une position particulièrement ambiguë. En vue de consolider la « zone Asie » au sein de l’Organisation, il a soutenu l’accession de la Chine. Il est néanmoins conscient qu’il en découlera un affaiblissement de sa position au sein de l’OMC. Mais, la symétrie n’est pas vraie. En effet, l’accession de la Chine consolidera le rôle de l’APEC (Asia Pacific Economic Cooperation) dans la gestion et l’élaboration du nouveau multilatéralisme. Or, c’est au sein de ce forum que, d’une part, est élaborée la doctrine du « régionalisme ouvert » reprise par l’OMC et que, d’autre part, est lancée l’initiative de « libéralisation tarifaire accélérée », socle des propositions américaines en la matière. L’APEC permet ainsi aux Etats-Unis d’associer les économies les plus dynamiques au niveau international aux processus de formulation des offres et demandes et à l’élaboration des ordres du jour des négociations. Aussi, selon nous, l’accession de la Chine renforcera la force contractuelle de l’APEC et, par-là, celle des Etats-Unis.

Conclusion

L’accession de la Chine à l’OMC a constitué depuis une quinzaine d’années un volet prioritaire de la diplomatie chinoise. Les mesures entreprises depuis 1996 témoignent de la volonté du gouvernement chinois de substituer une politique des engagements tenus à celle des « engagements promis ». En effet, si la première se traduit par de réelles mises en conformité aux règles de l’OMC, la seconde ne renvoyait qu’à de simples effets d’annonce.

Au regard de l’importance de son économie, son intégration au système commercial multilatéral conférera à la Chine, un statut particulier dans le concert des nations membres de l’OMC. Elle permet également une consolidation des réformes économiques et de la politique d’ouverture. Néanmoins, ce processus comporte certains risques du fait de sa nature asymétrique : l’ouverture institutionnalisée reflétant les préférences des principales puissances commerciales industrialisées ;mais, les principaux risques découlent des situations économique, politique et sociale intérieures à laquelle devra faire face et répondre le gouvernement chinois.

En ce sens, le processus d’accession de la Chine à l’OMC pourrait s’apparenter à un épisode inédit de l’actuelle et fort populaire série télévisée chinoise « A la cour de l’Empereur Yong zheng »

Bibliographie

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Notes:

* Enseignant-chercheur à l’Université Pierre Mendès France.

** Directeur des Relations Internationales des Instituts Univeria, professeur associé à l’Institut Economique de Shenyang.

[1] Rappelons qu’en 1948 la Chine faisait partie des 23 pays fondateurs du General Agreement on Tariffs and Trade (GATT). Elle se retire de l’Accord en 1952 suite à la signature du pacte entre les Etats-Unis, le Japon et Taïwan. La République Populaire de Chine devient membre observateur du GATT en 1982 et pose en juin 1986 sa demande de ré-intégration. En mai 1987, un groupe de travail est mis en place. Le déroulement de l’Uruguay Round et le passage du GATT à l’OMC n’ont fait que retarder la procédure qui sera réactivée à partir de 1995.

[2] H. Houben (1999), pp. 4 – 5.

[3] En règle générale, les économies de la Quadrilatérale (Canada, Etats-Unis, Japon et Union européenne) ainsi que l’Australie, la Nouvelle Zélande et la Suisse en font partie. L’essentiel de la procédure a lieu dans un cadre bilatéral, les concessions en matière d’ouverture étant négociées d’Etat à Etat.

[4] L’Union Européenne a, en outre, obtenu un niveau de protection tarifaire n’excédant pas les 8–10 % pour 150 produits phares industriels et agricoles d’exportation. Les données relatives aux accords sino-américain et sino-européen sont extraites de F. Lemoine (2000), p. 2 et Le Figaro, 20–21 mai 2000.

[5] Engagée depuis le milieu des années 1980, la réforme du secteur bancaire connaît actuellement une nouvelle orientation notamment avec la réorganisation de la Banque centrale. Celle-ci, associée à une ambitieuse opération de recapitalisation menée en août 1998, s’inscrit dans une action d’assainissement du système financier chinois. Même si des interrogations demeurent sur le coût, la faisabilité politique et la réelle efficacité des réformes, l’objectif affiché est de mettre en place un environnement institutionnel et législatif stable.

[6] Le dossier des télécommunications reste particulièrement sensible. Les dirigeants Chinois ont récemment proposé de lever l’interdiction des investissements directs étrangers dans le secteur de la téléphonie. Cette proposition se conjugue à l’intention d’adhérer d’ici 2005 à l’Accord international sur les télécommunications, ce qui suppose la suppression des droits de douane sur les équipements. D’ailleurs, adoptant une stratégie de contournement de l’interdiction via des réseaux de filiales complexes, certaines firmes multinationales, américaines notamment, sont déjà présentes en Chine. Ceci expliquerait que la Chine ait adopté le Code Division Multiple Access, une norme américaine de téléphonie cellulaire. Il convient toutefois de préciser que le CDMA n’entre pas dans le champ de compétences de l’OMC.

[7] P. Messerlin (1999).

[8] Le fait que les « territoires douaniers » peuvent être membres de l’OMC permet à Hong-Kong de participer au Groupe de travail. Hong-Kong s’est révélé comme une des parties les plus revendicatives. Ceci constituerait une stratégie chinoise pour retarder les mises en conformité afin de mieux gérer les adaptations internes inévitables liées aux mesures de libéralisation.

[9] La réforme de la propriété privée annoncée lors du XVème Congrès constitue un des préalables nécessaires au chantier de restructuration des entreprises publiques. La nouvelle classification dont la lisibilité reste encore difficile conduit cependant à entrevoir les principes d’une ouverture davantage élargie à la concurrence étrangère dans des secteurs jusqu’alors strictement ou partiellement fermés, tels que les télécommunications, les assurances et la banque par exemple. Y. Yang (1999), p. 529.

[10] Voir R. Van Oeveren, V. Chan, et K. J. Kuilwijk (1998).

[11]  Voir UNCTAD (1998) et K. Anderson (1996).

[12] OMC (1999), pp. 4 – 5.

[13] C. Michalopoulos parle de « verrouillage » des réformes commerciales, (1998), p. 2.

[14] K. Anderson (1996), p. 11.

[15] Voir, M. Abbas (2000).

[16] S. Barbé (2000), p. 13.

[17] Cité dans P. Messerlin (1997).

[18] Pour les risques induits du fait que, d’une part, le processus est mené par des Etats Membres exigeants et intéressés uniquement par l’accès au marché chinois et que, d’autre part le processus porte sur des sujets liés au développement économique de la Chine, voir J. L. Guérin (1999), p. 4.

[19] Ainsi, une récente étude de la Banque mondiale (Cf. Les Echos, 14-15 déc. 2001) indique que l’économie chinoise devra créer 200 à 300 millions de nouveaux emplois dans les dix ans à venir pour résorber l’arrivée de personnes à la recherche d’un premier emploi (80 millions), mais surtout les agriculteurs contraints à la reconversion et les chômeurs victimes de la restructuration industrielle induite par l’accession.

[20] Voir « The Say No Club », Far Eastern Economic Review, 13/01/2000.

[21] Voir également S. Laird et N. Safradis (1996).

[22] Voir J-M. Siroën (2000).

[23] F. Lemoine (1996), p. 510.

[24] Dès ses premières réformes, la politique de la Porte Ouverte s’est concrétisée par un double mouvement d’ouverture aux investissements directs à l’étranger et aux échanges extérieurs fortement marqué par l’influence de la diaspora chinoise. Voir E. Billès (1999).

 

 

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