Patrice Allard
La sécurité alimentaire peut être définie comme l’accès de tous, à tout moment, à des nourritures qualitativement et quantitativement aptes à assurer une bonne santé (voir notice n° 1). Assurer cette sécurité constituerait pour l’humanité un progrès fondamental : « le droit d’avoir assez à manger… ce droit qui devrait être acquis à la naissance pour chacun des six milliards d’individus qui peuplent cette planète »[1]. Un tel droit paraît pourtant aujourd’hui loin d’être acquis.
A Rome, en 1996, le Sommet Mondial de l’Alimentation voyait adopter l’objectif suivant : réduire de moitié la malnutrition en 2015. Cela implique que le nombre de victimes de la faim soit ramené de 830-840 millions de personnes (estimation de la FAO sur la période 1990-92) à 410-420 millions en une période de vingt ans.
Le dernier rapport de la FAO sur l’insécurité alimentaire[2] présente un ensemble de résultats assez décevants : sur la période 1995-97, les victimes de la malnutrition étaient estimées à 790 millions dans les pays des périphéries et à 34 millions dans les pays industrialisés. Si les progrès réalisés se poursuivaient au même rythme, en 2015, plus de 600 millions de personnes ne mangeraient toujours pas à leur faim sur notre planète.
Cette lente réduction de l’insécurité alimentaire est paradoxale : la production alimentaire mondiale croît plus vite que la population. L’analyse de la persistance de ce phénomène s’inscrit dans la structure même des disparités qui divisent notre monde :
– disparités entre les pays où une agriculture fortement productive recherche à l’extérieur de ses frontières le débouché qu’elle ne trouve plus sur place et les pays où la faiblesse des productions alimentaires ne parvient pas à répondre aux besoins d’une population croissante ;
– disparités de revenus entre les couches sociales des Périphéries comme des Centres où la pauvreté interdit l’accès à des ressources alimentaires suffisantes.
La possibilité d’un progrès substantiel dépend alors étroitement de la capacité à apporter des remèdes à ces disparités.
Le monde rural des Périphéries se trouve au cœur de ces disparités. Faiblesse des rendements et pauvreté des producteurs se conjuguent pour perpétuer l’insuffisance de la production face aux besoins. La pression d’un nombre croissant de personnes sur des ressources limitées peut conduire à la dégradation des capacités de production de ces ressources (animaux de trait devenus nourriture, outillage non renouvelé, épuisement du sol) engageant un processus cumulatif de récession[3]. Les phénomènes qui relèvent de la pauvreté et ceux qui concernent les procès de production sont ainsi étroitement imbriqués. La faiblesse des rendements est cause de la pauvreté et de l’insécurité alimentaire, mais ce sont également la pauvreté et la malnutrition qui entraînent des rendements toujours trop faibles. C’est donc bien des progrès de ce monde rural tant dans l’augmentation de sa production que dans sa capacité à participer ou entraîner un réel développement que se situe la clé de la sécurité alimentaire.
notice n°1
La sécurité alimentaire
Le concept de sécurité alimentaire est présenté, pour la première fois, à la conférence mondiale sur l’alimentation de 1974. La sécurité alimentaire s’inscrit, à cette période, dans une optique de production :
– il faut répondre aux besoins d’une population croissante par l’augmentation de l’offre de produits alimentaires. L’objectif assigné est l’autosuffisance alimentaire parce qu’il répond à l’exigence de sécurité tout en s’inscrivant dans les stratégies de développement : l’accroissement de la production alimentaire augmente les revenus des paysans, élargit ainsi le marché intérieur et stimule ainsi les échanges entre l’agriculture et les autres secteurs d’activité ;
– il convient, par ailleurs d’assurer la régularité de l’approvisionnement, par delà les fluctuations de la production par une régulation appropriée des stocks.
Cette conception est remise en cause dans les années 80. L’essor de la production n’élimine pas directement la malnutrition. La sécurité alimentaire s’inscrit alors dans l’accès aux ressources alimentaires. Alors que l’autosuffisance implique des politiques globales, la nouvelle conception change radicalement d’optique et s’attache aux unités de consommation. L’acteur-sujet est le ménage, variable par sa taille et sa situation socio-économique, ou bien l’individu, lui aussi différencié par l’âge et le sexe. Cette diversité est prise en compte par la FAO dans les estimations de la sous-alimentation qu’elle effectue régulièrement. Elle peut conduire, toutefois, à une multiplication de cas particuliers, tous spécifiques, occultant l’universalité de la question. En effet, d’une part, la perception du risque alimentaire est déterminée socialement et culturellement ; d’autre part, la satisfaction du besoin alimentaire s’inscrit alors dans la problématique des besoins essentiels, dont on sait que la satisfaction globale dépend de l’interaction de la satisfaction de ces divers besoins entre eux. Il devient alors difficile de ramener à quelques propositions simples les conditions minimales par lesquelles la sécurité alimentaire devient accessible : accès à la santé et absence de conflits armés pour les uns, capacité de chaque communauté rurale à produire sa propre nourriture et accès à un emploi rémunérateur ou défaut à une aide alimentaire pour les habitants des villes selon le South Centre.
Les exemples contemporains de situation de famine (Afrique 1984-85) ont enfin montré la précarité créée par les situations de crise. La sécurité alimentaire passe alors d’une conception en termes d’accès simples aux produits alimentaires à celle d’un accès durable et assuré. Cette prise en compte du long terme conduit à la recherche de structures économiques et sociales offrant à tous la possibilité de produire, acheter ou échanger de la nourriture ou de bénéficier d’une aide alimentaire. Par une démarche inverse qui trouve les racines de l’insécurité alimentaire dans les incertitudes créées par les marchés, le poids des inégalités sociales et la détérioration des milieux naturels, le South Centre élargit la définition de la sécurité alimentaire aux trois conditions suivantes :
– un approvisionnement autonome pour échapper aux fluctuations des marchés et aux pressions sociales et politiques (on retrouve donc là, en partie, les préoccupations de production des années 70) ;
– un approvisionnement équitable qui garantit au présent comme au futur un accès suffisant de tous à une nourriture adaptée ;
– un approvisionnement durable au regard de l’environnement naturel.
sources :
* extrait de Simon Maxwell, Food Security : A postmodern perspective, traduit et adapté par Sarah Begic et Laurence Tubiana, Courrier de la planète, n° 29, juillet-août 1995, p. 28.
* ss la dir.. de Johny Egg et Jean-Jacques Gabas La prévention des crises alimentaires au Sahel, Club du Sahel, OCDE, 1997.
* Universal food security, issues for the south, South Centre, Genève, 1997.
1 – L’insécurité alimentaire aujourd’hui
Les tableaux statistiques ci-dessous (tableaux 1 et 2 de la notice n° 2 : la malnutrition dans le monde) dessinent une carte de la malnutrition en 1995-97, à partir des estimations de la FAO :
– Les deux tiers des hommes qui n’ont pas une nourriture suffisante vivent en Asie du sud, de l’est ou du sud-est (dont près de la moitié en Chine et en Inde), près du quart vivent en Afrique sub-saharienne.
– Le phénomène n’est pas limité aux seules Périphéries. Près de 34 millions des mal nourris vivent dans les pays industrialisés, ce qui confirme l’appauvrissement d’une partie des habitants des pays des Centres et des pays en Transition.
L’évolution constatée, par comparaison avec les résultats de la période 1990-92 montre la difficulté d’accroître la sécurité alimentaire dans les pays des périphéries : les progrès réalisés dans un certain nombre de ces pays ont fait reculer la malnutrition pour 100 millions de personnes, alors même que, ailleurs, des situations aggravées l’ont accrue de 60 millions. (cf. tableaux 3 et 4 de la notice n° 2)
notice n° 2
La malnutrition
tableau 1. L’état de la malnutrition dans le monde en développement années 1995-97, population de 1996
| population totale
en millions |
population sous-alimentée
en millions |
% de sous-alimentés | en % du total des sous-alimentés | |
| Asie du sud-est et de l’est | 1792,8 | 240,5 | 13 | 30,4 |
| dont Chine | 1238,8 | 164,4 | 13 | 20,7 |
| Asie du sud | 1250,6 | 283,9 | 23 | 36,0 |
| dont Inde | 950,0 | 204,4 | 22 | 25,8 |
| Océanie | 4,4 | 1,1 | 25 | 0,1 |
| Amérique latine | 450,8 | 44,1 | 10 | 5,6 |
| dont Brésil | 161,5 | 16,2 | 10 | 2,0 |
| Caraïbes | 30,5 | 9,3 | 31 | 1,1 |
| dont Haïti | 7,7 | 4,7 | 61 | 0,6 |
| Proche orient
et Afrique du nord |
360,2 | 32,9 | 9 | 4,1 |
| Afrique sub-saharienne | 539,3 | 179,6 | 33 | 22,7 |
| dont Nigeria | 101,4 | 8,3 | 8 | 1,0 |
| TOTAL | 4428,2 | 791,5 | 18 | 100 |
| source : L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde, FAO, 1999. |
tableau 2. La malnutrition concerne aussi les pays industrialisés
|
population totale en millions |
population
sous-alimentée en millions |
en % du total de sous-alimentés |
|
| Pays des Centres | 876 | 8 | 1 |
| Pays en transition | 413 | 26 | 6 |
| dont : Europe orientale | 121 | 4 | 3 |
| ex-URSS | 292 | 22 | 7,5 |
| TOTAL | 1289 | 34 | 2,6 |
Les méthodes d’estimation de la malnutrition de la FAO
L’estimation s’effectue à partir de trois données :
– la ressource alimentaire disponible qui est obtenue en prenant en compte la production alimentaire, les échanges commerciaux (importations – exportations) et les stocks ;
– la population totale et sa répartition par âge et sexe ;
– un coefficient de répartition de la population qui exprime “l’inégal accès à l’alimentation” ; celui-ci correspond, bien sûr, à une estimation.
Le pourcentage de sous-alimentés est alors calculé de la façon suivante :
– on calcule la ressource alimentaire moyenne par habitant et par jour, en calories ;
– on calcule la ration minimale par jour et par habitant exprimée en calories, pour assurer une alimentation satisfaisante, compte tenu de l’âge et du sexe ;
– le coefficient de répartition permet de calculer la dispersion de la population autour de la moyenne. En introduisant alors la ration minimale sur cette répartition, on peut lire le pourcentage de sous-alimentés dans la population.
tableau 3. Des situations améliorées
| % de sous-alimentés | indice de production agricole (1989 = 100) | indice de production alimentaire par habitant (1989 = 100) | |||||||||
| Pays | 79-81 | 90-92 | 95-97 | 1990 | 1992 | 1995 | 1997 | 1990 | 1992 | 1995 | 1997 |
| Inde | 38 | 26 | 22 | 99,5 | 105,4 | 115,6 | 122,2 | 99,6 | 101,2 | 105,4 | 107,2 |
| Chine | 30 | 17 | 13 | 101,1 | 110,2 | 135,8 | 153,0 | 101,6 | 107,9 | 131,5 | 144,9 |
| Cambodge | 41 | 33 | 99,1 | 101,2 | 125,2 | 130,7 | 98,9 | 94,7 | 108,3 | 107,9 | |
| Indonésie | 10 | 6 | 101,1 | 110,7 | 119,7 | 119,2 | 100,9 | 107,7 | 111,2 | 107,5 | |
| Guyana | 13 | 24 | 16 | 86,4 | 127,6 | 176,1 | 191,0 | 86,5 | 126,2 | 169,3 | 180,9 |
| Uruguay | 3 | 7 | 4 | 98,4 | 102,6 | 111,1 | 127,4 | 97,4 | 102,6 | 110,6 | 127,4 |
| Angola | 29 | 50 | 43 | 97,9 | 106,8 | 118,8 | 121,8 | 98,2 | 100,6 | 101,1 | 96,0 |
| Kenya | 25 | 47 | 41 | 100,1 | 97,5 | 104,0 | 105,7 | 99,9 | 92,5 | 88,4 | 87,7 |
| Togo | 31 | 29 | 23 | 100,5 | 105,8 | 114,8 | 142,5 | 103,1 | 95,1 | 101,3 | 115,6 |
| Ghana | 61 | 29 | 11 | 82,4 | 117,2 | 136,5 | 138,9 | 82,4 | 109,8 | 116,9 | 111,7 |
| Bénin | 36 | 21 | 15 | 99,0 | 109,8 | 147,2 | 165,5 | 98,8 | 102,9 | 114,0 | 120,1 |
| Nigeria | 40 | 13 | 8 | 97,4 | 118,9 | 133,3 | 136,9 | 97,3 | 113,0 | 117,6 | 115,5 |
source : L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde, FAO, 1999 ; Bulletin trimestriels de statistiques, FAO, 1999.
tableau 4. Des situations aggravées
| % de sous-alimentés | indice de production agricole (1989 = 100) | indice de production alimentaire par habitant (1989 = 100) | |||||||||
| Pays | 79-81 | 90-92 | 95-97 | 1990 | 1992 | 1995 | 1997 | 1990 | 1992 | 1995 | 1997 |
| Mongolie | 27 | 34 | 48 | 96,2 | 92,7 | 84,1 | 84,8 | 95,5 | 87,7 | 72,0 | 73,7 |
| Laos | 32 | 31 | 33 | 107,2 | 109,1 | 110,2 | 123,9 | 106,0 | 103,0 | 99,2 | 106,9 |
| Nicaragua | 26 | 29 | 31 | 100,6 | 104,2 | 111,5 | 117,0 | 104,5 | 98,1 | 100,8 | 100,2 |
| Burundi | 38 | 44 | 63 | 102,2 | 108,1 | 96,6 | 94,7 | 102,6 | 102,3 | 86,8 | 83,5 |
| Tanzanie | 23 | 30 | 40 | 99,2 | 97,0 | 102,2 | 99,8 | 99,6 | 88,6 | 85,5 | 79,0 |
| Rép. du Congo | 29 | 32 | 34 | 101,0 | 99,8 | 111,8 | 110,9 | 101,1 | 94,3 | 97,2 | 91,0 |
| Cameroun | 20 | 30 | 32 | 99,1 | 101,6 | 112,4 | 117,4 | 99,7 | 97,7 | 101,3 | 98,1 |
| Botswana | 28 | 19 | 25 | 99,7 | 103,3 | 104,8 | 91,2 | 99,8 | 97,2 | 90,8 | 75,6 |
| Madagascar | 18 | 34 | 39 | 100,0 | 100,6 | 103,8 | 107,2 | 100,1 | 95,2 | 89,2 | 87,3 |
source : Ibid.
Les progrès constatés trouvent leur origine principalement dans la croissance de la production agricole et alimentaire obtenue dans certains pays. Cette croissance accroît, à son tour, la disponibilité en ressources alimentaires et, lorsqu’elle induit une augmentation des revenus des ruraux, contribue à réduire la pauvreté dans les campagnes.
La croissance économique générale peut avoir un effet analogue sur les revenus, à la fois des ruraux et des urbains. Elle rend plus aisée la mise en place de programmes spécifiques d’aide aux populations vulnérables.
Toutefois, les pays pauvres et dépendants au plan alimentaire sont dans une situation particulière. Une meilleure sécurité alimentaire dépend de leur capacité d’importation et/ou de l’aide alimentaire (voir, par ex. le cas du Kenya dans le tableau n° 3 ci-dessus). Des programmes d’aide alimentaire concertés et tenant compte des spécificités régionales peuvent contribuer à garantir des équilibres alimentaires qui sinon resteraient aléatoires (Cf notice n° 3, « Prévenir l’insécurité alimentaire, l’exemple du Sahel », ci-après).
L’accroissement de l’insécurité alimentaire mesuré par l’augmentation de la proportion de mal nourris est sensible dans certains pays (cf. tableau n° 4, ci-dessus). Cela résulte souvent de la persistance ou de l’aggravation de situations antérieures :
– La faiblesse des rendements et de la production agricole s’accompagne d’une pauvreté du monde rural qu’amplifient encore la pression démographique et les irrégularités du volume des récoltes (les prix varient avec la rareté des produits sans agir sur la production).
– L’exode rural et la pénurie d’emplois accroissent la pauvreté urbaine, induisant l’insécurité alimentaire. Les ruraux venus à la ville perdent l’accès direct qu’ils pouvaient avoir aux cultures vivrières. Et, comme le reste de la population urbaine, leur accès à la nourriture dépendra à la fois des prix pratiqués à la ville, de l’approvisionnement de la ville en produits alimentaires et de leur encaisse monétaire.
– Les disparités géographiques peuvent se traduire, dans certains cas, par l’existence de zones pauvres et isolées, engendrant l’insécurité alimentaire au niveau infra-national. De telles situations peuvent être aggravées par des rivalités ethniques ou par l’exploitation commerciale de situations de pénuries chroniques.
A ces causes permanentes, récurrentes et imputables au sous-développement, peuvent s’ajouter des événements occasionnels de nature politique ou climatique, qui prennent d’autant plus d’importance parce qu’ils frappent des populations déjà vulnérables dans des sociétés déjà fragilisées :
– De longues périodes de sécheresse ou des catastrophes naturelles telles des inondations sont lourdes de conséquences lorsqu’elles frappent des populations sans ressources. D’autant plus, qu’elles se produisent après des pratiques d’exploitation ou d’occupation imprudente des sols par des populations acculées à ces méthodes par la pauvreté.
– Les situations de conflit entraînent l’aggravation brutale de l’insécurité alimentaire. Les effets négatifs exercés par les conflits sur la production et les réseaux de distribution sont encore accrus lorsque l’accès à la ressource alimentaire est employée comme une arme dans une logique de guerre[4].
– La pratique des embargos peut conduire des pays dépendants à des situations de même nature : l’accès à la ressource est employé, là, non comme une arme, mais comme le moyen d’une pression politique. (Voir, dans ce dossier, l’article de Béatrice Chevallier).
– La rupture des réseaux d’échange internationaux dans le cas de pays dépendants pour leur approvisionnement alimentaire et intégrés à ces réseaux conduit également à une aggravation brutale de l’insécurité alimentaire. Ainsi, l’interruption des relations commerciales entre les pays de l’ancien “bloc socialiste” a placé la Corée du nord et Cuba dans des situations difficiles. Ceci montre la fragilité d’une insertion dans une division internationale du travail, au moment ou celle-ci est remise en cause. Chaque pays se doit de trouver de nouveaux partenaires commerciaux et réorienter ses productions. Dans le cas de Cuba, la situation est rendue encore plus difficile du fait de l’embargo, qui entrave les possibilités de reconversion vers une agriculture vivrière plus productive. (Cf notice n° 4, Les exemples de la Corée du nord, de Cuba et du Vietnam).
notice n° 3
Prévenir l’insécurité alimentaire – l’exemple du Sahel
Le Sahel constitue une zone particulièrement sensible en matière d’insécurité alimentaire. Des périodes de sécheresse prolongée ont débouché sur des famines affectant l’ensemble de la région en 1968, 1973, 1984 pour les dernières en date. L’impact du tragique de ces situations ainsi que les nombreuses critiques émises contre l’aide alimentaire ont été à l’origine d’un renouveau des politiques de lutte contre l’insécurité alimentaire.
1 – Une nouvelle approche
En 1985, à l’initiative de pays donateurs membres du Club du Sahel, est constitué le Réseau de Prévention des Crises Alimentaires du Sahel. Ses objectifs traduisent une inflexion importante dans la lutte contre l’insécurité alimentaire : il ne s’agit plus de mener des interventions d’urgence en situation de crise, mais, au contraire, de la prévention d’une telle situation. Les actions menées s’inscrivent dans une concertation liant pays receveurs et pays donateurs au niveau de la région.
Toutefois, le renouveau de l’approche se situe dans le contexte de libéralisation forcée des marchés dans les pays de la région. Sous la pression du FMI et de la Banque Mondiale (par les accords de confirmation et les plans d’ajustement structurel) le principe de la “vérité des prix” s’étend aux différents marchés de la région. Chaque pays se verra ainsi contraint d’abandonner son système de prix officiels, ses politiques de subvention à la consommation et les monopoles publics. En ce sens, le renouveau de l’approche tient en la mise en place d’une régulation par les quantités — gérée par la coopération entre les pays donateurs et pays receveurs — remplaçant le rôle central des Etats du Sahel qui agissaient par la fixation des prix.
2 – Le dispositif
Le principe de fonctionnement du réseau est celui d’une réunion annuelle menée à partir du bilan céréalier prévisionnel. L’objectif est l’articulation entre les besoins exprimés et les ressources attendues (production estimée, importations programmées et état des stocks). L’aide alimentaire intervient alors comme variable d’ajustement.
Trois moyens d’action sont disponibles :
– Un système global d’information reposant sur le suivi des campagnes agricoles (paramètres météorologiques, situation phytosanitaire, etc.) où les observations nationales peuvent être couplées à des observations satellitaires, ainsi que sur des systèmes d’alerte prenant en compte un suivi rapproché des populations à fort risque nutritionnel, à partir de données physiques ou de suivi des prix sur les marchés locaux.
– Un stock national de sécurité géré par des agences d’Etat qui ont obligation de respecter les pratiques commerciales et de prix du marché. Le volume du stock céréalier doit permettre l’approvisionnement de la population pendant la période de temps nécessaire à l’arrivée d’une aide alimentaire extérieure.
– Une aide dont les principes sont inscrits dans la charte de l’Aide alimentaire (sommet du CILSS, du 10-2-90)**. L’aide fait donc l’objet d’une concertation. Les donateurs s’engagent à limiter leur contribution pour éviter tout effet pervers sur les producteurs locaux ; les receveurs** s’engagent, de leur côté, à limiter les distributions gratuites qu’aux seuls groupes vulnérables et à commercialiser le reste.
Cette commercialisation crée des recettes qui sont affectées à des fonds de contrepartie (un fonds par pays donateur auprès chaque receveur). Ces fonds sont gérés de manière bilatérale et utilisés en général pour le financement d’opérations de développement de l’agriculture.
De 12 à 18 % de l’aide alimentaire reçue par les pays du Sahel prend la forme d’aide triangulaire (notamment pour l’aide fournie par l’Union européenne, le Programme Alimentaire Mondial, la France, le Canada). Dans ce mécanisme, le donateur achète des produits alimentaires dans un pays en développement, pour les livrer à un autre pays en développement, ce qui permet de fournir des produits conformes aux habitudes de consommation des populations, ainsi que des recettes d’exportation au pays producteur.
3 – Les résultats
Le bilan de cette expérience est contrasté :
– la politique d’action concertée a rendu possible la libéralisation des marchés sahéliens sans trop de heurts ; ceci n’évacue cependant pas le débat entre le modèle du marché totalement libre et celui d’un marché organisé ;
– les dispositions de la charte ont été respectées, même s’il existe assez peu de concertation autour des politiques agricoles entre donateurs, receveurs et… la Banque Mondiale ;
– les actions ont essentiellement porté sur les céréales, l’élevage et la pêche ont été négligés ;
– le recours à des initiatives privées, du moins dans les activités commerciales, dont il était espéré beaucoup, n’a pas répondu aux attentes.
Le bilan quantitatif est lui aussi contrasté :
|
|
Production alimentaire par tête (1989 = 100) | pourcentage de mal nourris
|
||||
| Pays | 1990 | 1995 | 1999 | 1979-81 | 1990-92 | 1995-97 |
| Burkina Faso | 91,6 | 104,0 | 106,1 | 64 | 32 | 30 |
| Mali | 99,7 | 103,9 | 93,5 | 59 | 30 | 29 |
| Mauritanie | 100,2 | 87,9 | 82,6 | 35 | 15 | 13 |
| Niger | 89,5 | 95,0 | 95,0 | 32 | 41 | 39 |
| Sénégal | 95,1 | 102,0 | 78,1 | 9 | 19 | 17 |
| Tchad | 91,3 | 102,1 | 120,8 | 69 | 58 | 46 |
| source : L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde, FAO, 1999 ; Bulletin trimestriel de statistiques, FAO, 1999. | ||||||
Pour la plupart des pays, le niveau de la malnutrition reste élevé, en dépit de légères améliorations. La production alimentaire reste fluctuante. Les pays de la région restent largement dépendants d’importations et d’aide alimentaires. Le mécanisme de lutte contre l’insécurité alimentaire a permis une stabilisation du tonnage des apports extérieurs. L’intervention extérieure concertée a contribué à atténuer les conséquences des aléas d’une agriculture en milieu difficile, mais qui se heurte aussi aux contraintes produites par l’urbanisation et l’internationalisation des échanges.
* Voir, ss la dir. de Johny Egg et Jean-Jacques Gabas, La prévention des crises alimentaires au Sahel, Club du Sahel, OCDE, 1997.
** Etats donateurs du Club du Sahel : Canada, Union européenne, Etats-Unis, France, Pays-Bas, Allemagne ; pays membres du Comité Inter-étatique de Lutte contre la Sécheresse au Sahel : Cap Vert, Burkina Faso, Gambie, Guinée Bissau, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal, Tchad.
*** Le choix des produits, leur origine, les quantités et les bénéficiaires font l’objet de décisions conjointes donateurs-receveurs.
Notice N° 4
Les exemples de la Corée, du nord, de Cuba et du Vietnam
La disparition ou la forte réduction des relations commerciales nouées entre ces pays et les autres pays du CAEM a pu être à l’origine d’une augmentation, parfois importante, de l’insécurité alimentaire. Trois exemples illustrent la diversité des situations.
|
Pays
|
Population en 1996
en millions
|
Population mal nourrie
1995-97 en millions
|
pourcentage de sous-alimentés dans la population
|
disponibilité énergétique alimentaire
en cal/j/h en 95-97 |
céréales principales dans
la DEA en 95-97 |
part de la céréale principale dans la DEA
|
||||||
| 79-81 | 90-92 | 95-97 | ||||||||||
| Cuba | 11 | 2,1 | 3 | 3 | 19 | 2 420 | riz-blé | 38 | ||||
| Corée du nord | 22,6 | 10,8 | 19 | 16 | 48 | 1 980 | maïs-riz | 62 | ||||
| Vietnam | 75,1 | 14,1 | 33 | 28 | 19 | 2 470 | riz | 73 | ||||
| source : L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde, FAO, 1999 ; Bulletin trimestriel de statistiques, FAO, 1999. |
Le cas du Vietnam se différencie des deux autres. L’objectif d’autosuffisance alimentaire assigné à l’agriculture vietnamienne rencontre des conditions géo-climatiques favorables. La surface agricole utile peut être augmentée (la surface consacrée à la riziculture est passée de 6,1 millions d’hectares en 1089-91 à 7,3 millions en 1998) et une certaine efficacité obtenue (la hausse des rendements de la riziculture est significative : de 31,79 qtx/ha en 1989-91 à 39,6 en 1998). L’ amélioration tient donc à un effort de production important, (la production de riz atteint en 1998, 29,1 millions de tonnes, permettant même au pays de devenir exportateur — 3,8 millions de tonnes). Ce qui n’exclut pas la persistance d’une insécurité alimentaire dans les régions de montagne du nord-est du pays ; l’isolement des populations concernées explique alors cela.
1 – Les deux autres pays ont leurs propres spécificités climatiques et géographiques. La Corée du nord se caractérise par une surface cultivable limitée. La recherche d’une moindre dépendance alimentaire passait alors par une intensification des méthodes culturales utilisant des techniques agronomiques et des moyens industriels importants. Les choix cubains ont été différents, inscrivant l’agriculture dans la “division internationale socialiste du travail” : les exportations d’une agriculture spécialisée (canne à sucre et tabac) finançant les importations alimentaires.
La très forte réduction des relations économiques entre Cuba, la Corée et les pays du “bloc de l’est” a eu les effets catastrophiques que montrent le tableau ci-dessus.
– Elle a entraîné une réduction de la capacité d’importations alimentaires des deux pays, d’une part en raison d’exportations insuffisantes (Cuba doit trouver de nouveaux clients), d’autre part pour des raisons monétaires, le changement de fournisseurs s’accompagne de l’emploi de nouvelles devises.
– Elle a aussi induit une réduction importante de l’approvisionnement en intrants manufacturés de l’agriculture (pièces détachées, engrais). La conséquence, en Corée du nord comme à Cuba est une baisse des rendements et de la production agricole (en Corée, les rendements du maïs passent de 59,5 qtx/ha en 1989-91 à 28,1 en 1998 ; aux mêmes dates, pour le riz, de 59,6 qtx à 35,6. Les baisses de production sont du même ordre : de 4 millions de tonnes à 1,7 million pour le maïs et de 3,7 à 2,1 pour le riz).
2 – L’un et l’autre de ces pays ont subi des incidents climatiques aggravants — sécheresse et inondations en Corée, ouragans à Cuba — qui ont eu pour effet de diminuer encore la production agricole. En outre, on constate, en Corée la quasi rupture du système de distribution alimentaire public. Il s’ensuit une augmentation brutale de la malnutrition en dépit d’une aide alimentaire importante reçue.
De surcroît, l’embargo qui pèse sur Cuba, à l’initiative des USA a rendu la situation plus précaire.
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Disponibilité Energétique Alimentaire, en cal/j/h | part des importations dans la DEA |
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| Pays | 1980 | 1995-97 | 1980 | 1995-97 | ||
| Cuba | 3 000 | 2 420 | 52,0 | 44,7 | ||
| Corée du nord | 2 450 | 1 980 | 15,0 | 21,0 | ||
| source : Ibid. |
3 – Face à cette croissance à cette croissance de l’insécurité alimentaire, la Corée du nord et Cuba mènent des politiques différentes :
– La Corée s’efforce de restaurer les systèmes d’irrigation mis à mal par les intempéries et de faire progresser les rendements en mettant en œuvre des améliorations agronomiques.
– Les choix de Cuba sont plus radicaux puisqu’ils visent à la fois une augmentation de la production agricole par la poursuite de l’extension de la surface agricole cultivée et par une réorientation de l’agriculture vers des productions vivrières.
2 – L’insécurité alimentaire peut-elle être réduite ?
Dans cette question, deux considérations centrales interviennent.
La première concerne l’orientation libérale imposée aux économies des périphéries par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International, à travers les programmes d’ajustement structurel et les décisions de financement. Cette orientation se traduit par :
– le recours au mécanisme du marché pour les transactions intérieures (suppression des systèmes de prix officiels pour les produits agricoles et des subventions à ces mêmes produits) ;
– une ouverture accrue aux échanges internationaux (par la réduction des protections aux frontières).
La seconde concerne les prévisions à un horizon plus lointain, 2010 ou 2020. Tous les organismes d’étude retiennent les mêmes catégories de variables : rendement et production agricoles, démographie, régime alimentaire, évolution des revenus ; cependant, les hypothèses retenues sur l’évolution de ces variables différencient leurs prévisions. Par exemple, les prévisions de l’International Food Policy Research Institute[5] à l’horizon 2020 retiennent : un accroissement démographique se ralentissant et une urbanisation rapide dans les pays des périphéries, une transformation des modèles alimentaires (accroissement des consommations de produits d’origine animale) induite par la croissance des revenus dans ces mêmes pays, un ralentissement de la croissance de la production agricole et des rendements aussi bien dans les pays des Centres que dans ceux des Périphéries. Les hypothèses retenues débouchent sur :
– Des progrès très lents en matière de sécurité alimentaire, l’Afrique sub-saharienne et l’Asie du sud restant les moins concernées par ces progrès.
– La sécurité alimentaire des Périphéries deviendra plus dépendante d’apports de nourriture (surtout céréales et viande) fournis principalement par les pays des Centres (Etats-Unis et Europe) sous forme d’échanges commerciaux ou d’aide alimentaire[6].
2.1 – Les risques de la dépendance
La dépendance accrue n’est pas sans danger pour la sécurité alimentaire des périphéries. Cette sécurité repose sur la capacité durable à importer dans chacun de ces pays. L’aide alimentaire ne peut être ici qu’un appoint, sous peine de placer les Périphéries dans une autre dépendance, de nature politique celle-la. La capacité à importer est toutefois incertaine. En effet :
– la volatilité des prix sur les marchés internationaux de produits agricoles ainsi que les incertitudes de l’évolution du niveau de ces prix sur le long terme[7] sont bien connus ;
– en outre, les importations des Périphéries dépendent de leur capacité à exporter une partie de leur production en contrepartie. Toute sécurité alimentaire implique alors que les Périphéries ne subissent pas la continuelle détérioration des termes de l’échange[8] ;
– l’ouverture des frontières dans un cadre libéral peut avoir des effets pervers : les prix internationaux peuvent altérer la structure des prix intérieurs. Soit, il y a renchérissement des produits alimentaires , ce qui réduit l’accès à la ressource pour une grande partie de la population (à moins d’une hausse de tous les revenus). Soit, à l’inverse, les prix des produits alimentaires baissent, ce qui se traduit par une concurrence forte exercée à l’encontre des producteurs vivriers locaux ; la réorientation de ces producteurs vers des cultures d’exportation augmenterait alors la dépendance[9].
(Cette revue rapide est complétée par la notice n° 5 ci-dessous.)
La question centrale qui est posée aux périphéries est celle d’un choix entre la construction d’une sécurité alimentaire par 1) l’autosuffisance alimentaire à un niveau local ou régional ou par 2) l’insertion dans la division internationale du travail (les nombreux risques d’un tel choix viennent d’être évoqués).
2.2 – Une autosuffisance plus difficile
La recherche de l’autosuffisance alimentaire implique une croissance rapide de la production. On retrouve là un ensemble de questions liées les unes aux autres et qui ont fait l’objet de nombreux développements. On se contentera, ici, d’en rappeler les principaux éléments.
L’accroissement de la surface cultivée est souvent difficile. Il dépend de l’accès à l’eau (Cf n° 110 d’Informations et Commentaires), des régimes de propriété de la terre qui peuvent exclure une partie de la paysannerie. Par ailleurs, la détérioration des terres cultivées (désertification ou appauvrissement des sols du fait de techniques ou de cultures inappropries) s’opposent à l’extension des surfaces cultivées.
L’accroissement des rendements agricoles, dans le court terme, nécessite que chaque producteur dispose d’un outillage adapté. Ce qui implique un investissement, souvent de faible valeur, mais pourtant inaccessible à la majorité des paysans.
Sur une plus longue période, cet accroissement passe par la mise en œuvre de procédés agronomiques adaptés et évolutifs. Les Périphéries sont technologiquement dépendantes. La recherche agronomique est concentrée dans les mains d’un petit nombre d’instituts et de grandes firmes des pays des Centres. Pour partie d’entre eux l’activité de recherche-développement est orientée vers des objectifs commerciaux[10]. Ceci limite leur application efficace dans les Périphéries. De plus la domination d’un petit nombre de grandes firmes produisant les intrants s’exerce directement sur les producteurs des Périphéries. Ainsi les accords TRIPS, signés dans le cadre de l’Uruguay round, par la protection accordée aux brevets détenus par ces firmes, font augmenter le coût des semences. Ce prélèvement supplémentaire est supporté, souvent fort mal, par la petite paysannerie.
La nécessité d’orienter les progrès des bio-technologies en direction de la sécurité alimentaire paraît évidente. La position des Périphéries est ici difficile : le coût de la recherche agronomique, la rareté des chercheurs en raison du “brain drain” limitent en effet les capacités d’une recherche autonome, dans un cadre national.
La marge d’autonomie des politiques économiques visant à assurer la sécurité alimentaire est particulièrement étroite pour les nations des Périphéries, prises dans les contraintes des marchés mondiaux et des décisions d’investissement elles-mêmes surdéterminées par les grands bailleurs de fonds. Au travers de ces conflits d’intérêts, la garantie d’un droit pour tous à une alimentation suffisante s’oppose à la “loi d’airain” des marchés pour lesquels les demandes les plus solvables priment sur la satisfaction des besoins vitaux.
notice n°5
Libéralisation économique et sécurité alimentaire
La libéralisation économique signifie la mise en application des idées libérales, ce qui peut se résumer ainsi :
– Une ouverture des économies des périphéries aux échanges internationaux. Les pays dépendants gagneraient à assurer leur sécurité alimentaire en compensant leurs importations par des exportations de produits pour lesquels ils possèdent des avantages, plutôt que de rechercher une hypothétique autosuffisance .
– Les mécanismes du marché sont les plus efficaces. En pratiquant la “vérité des prix”, les Périphéries réguleraient leur production. Une situation de pénurie conduirait ainsi à des hausses de prix encourageant les producteurs à intensifier leur activité.
– Le recours à l’initiative privée est gage d’efficacité : la perspective de profit — tempéré par la concurrence — doit conduire producteurs et commerçants à une plus grande efficacité. Il s’ensuivrait une plus grande satisfaction des besoins.
1 – Les pays des périphéries peuvent-ils construire une sécurité alimentaire à partir d’approvisionnements obtenus par des échange internationaux ?
L’ouverture des économies les conduit à la spécialisation. Pour les agricultures des Périphéries, cette orientation se présente comme l’extension des cultures d’exportation au détriment des cultures vivrières. En laissant de côté la question de l’écoulement des biens d’exportation, la sécurité alimentaire du pays dépendant repose sur la garantie d’approvisionnement offerte par les marchés internationaux de produits alimentaires (riz, blé, maïs, etc.)
L’instabilité des prix sur ces marchés, résultant de leur étroitesse (riz), des fluctuations de la demande (variation de production des pays acheteurs), des politiques commerciales des vendeurs (fluctuation des stocks) est bien présente. Elle se traduit par une insécurité accrue pour le pays dépendant : une variation du prix (FOB) de la tonne de riz passant de 200 $ à la fin de 1993 à 400 $ au milieu de 1994 réduit de moitié la capacité d’importation. L’insécurité alimentaire est ainsi accrue par le manque de prévisibilité du coût de l’approvisionnement. L’économie libérale répond à cet argument que l’ouverture généralisée des marchés assurera à l’avenir une plus grande stabilité et une concurrence accrue. Ceci est, à son tour, contestable : la multiplication du nombre de pays producteurs est douteuse ; les exportations de produits agricoles de base restent concentrés sur quelques pays des Centres (Etats-Unis, Canada, Union européenne …) ; l’élargissement du marché se confond ici avec celui des débouchés pour les producteurs de ces pays. Par ailleurs, les vendeurs sur les marchés internationaux ne sont pas des Etats, mais des “chargeurs”, souvent, des firmes transnationales assurant le commerce des produits de base. L’actuel mouvement de concentration dans cette branche contredit l’idée d’un accroissement de la concurrence (Cargill, le premier mondial, vient d’absorber Continental, le quatrième américain, contrôlant ainsi plus de 30 % du commerce mondial des grains ; son concurrent américain Archer, Daniels, Midlands fait à peine moins en s’associant à trois autres firmes américaines*).
2 – La “vérité des prix” contribue-t-elle à renforcer la sécurité alimentaire dans les Périphéries ?
L’économie libérale attend de la hausse des prix exprimant des besoins insatisfaits, une incitation à produire plus. Ceci est-il vérifié ? Au Burkina Faso** la libération des prix sur le marché intérieur s’est traduite par la hausse des prix des produits agricoles, dont les céréales. Qu’en est-il de la production ? les producteurs ont modifié leur comportement, entrant dans une logique plus spéculative. Ils ont cherché à protéger leur pouvoir d’achat, la hausse des prix de tous les produits étant générale. Cela s’est traduit par un renforcement de leur pouvoir de négociation sur les acheteurs (les paysans refusant de brader leurs céréales), mais aussi par une réorientation de leur activité vers les cultures les plus rémunératrices. La concurrence entre productions vivrières et productions d’exportations a joué : l’offre de céréales commercialisées n’a pas augmenté. De plus, cette hausse de prix ne s’est pas accompagnée d’investissements, les agriculteurs ont surtout cherché à préserver leur revenu et leur propre alimentation. Chez les consommateurs qui ont subi la hausse des prix, des comportements nouveaux, variables suivant le niveau des revenus, sont apparus. On assiste ainsi, chez certains, à une réduction du nombre des repas, celui du soir se réduisant à un complément alimentaire. On voit aussi les céréales, qui, en dépit, de la hausse de prix, restent un produit bon marché se substituer à d’autres produits, d’où un appauvrissement de la ration alimentaire. Pour les ménages à revenus moyens ou faibles, la hausse des prix conduit à rechercher un approvisionnement alimentaire hors marché à travers les réseaux de solidarité ; les catégories les plus modestes ont été largement exclues de ces réseaux. L’insécurité alimentaire croissante s’accompagne, pour les plus pauvres, d’une précarité accrue, par relâchement des liens sociaux.
3 – L’initiative privée renforce-t-elle la sécurité alimentaire dans les Périphéries ?
La présence de firmes transnationales dans les Périphéries pervertit le schéma du rôle régulateur de l’initiative entrepreneuriale. En Inde, par exemple, la libéralisation a ouvert aux FTN des opportunités d’exploiter des ressources à coûts réduits, pour en écouler les produits transformés sur les marchés des Centres. Ceci engendre la réduction des capacités de production alimentaire des producteurs locaux. Ainsi, Seagram a-t-elle été autorisée à transformer des céréales secondaires (millet, sorgho) essentielles pour l’alimentation des plus pauvres en alcool (whisky) ; ainsi, des intérêts hollandais, associés à des entreprise locales ont-ils entrepris de convertir des terres céréalières en cultures horticoles en Haryana, sans tenir compte des effets désastreux des pesticides et des engrais sur les nappes phréatiques ; ainsi, la firme française Royal Canin a un projet d’installation d’une usine d’aliments pour animaux de compagnie, à partir de viande et de céréales produites en Inde. Face à cela il faut rappeler que le quart des mal nourris dans le monde, vivent en Inde et que l’UNICEF signale, toujours dans ce pays, 5 000 décès d’enfants par jour , dus à la malnutrition ou à des maladies liées à celle-ci.
*Sophia Murphy, « Market power in agricultural markets : some issues for developing countries », T.R.A.D.E., working papers, South Centre, 1999.
** J. Egg, JJ. Gabas, B. Ki-Zerbo, V; Ancey, K. Traoré, La hausse des prix des céréales et du bétail au Burkina Faso dans le contexte régional, Club du Sahel, OCDE, 1998.
Notes:
[1] Jacques Diouf, L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde, FAO, 1999, p. 9.
[2] Harting De Haen et Barbara Huddleston (ss la dir. de), L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde, FAO, 1999.
[3] Nikos Alexandratos (ss la dir. de), Agriculture mondiale, Horizon 2010, FAO, Rome, 1995.
[4] David Keen, « Les bénéfices de la famine » Courrier de la planète, septembre-octobre 1996 ; Mark Bowden, « L’aide alimentaire piégée par la guerre », ibid.
[5] Per Pinstrup-Andersen, Rajul Pandya-Loch, Mark W. Rosegrant, « World food prospects : critical issues for the early twenty-first century, Food policy report », IFPRI, Washington, 1999. D’autres modèles de prévision ont été élaborés, par la FAO et la Banque Mondiale.
[6] A l’horizon 2010 la FAO et la Banque Mondiale énonçaient des prévisions voisines.
[7] Dans son étude prospective de 1993, (Global and regional food supply demand and prospects to 2010) l’IFPRI retenait une tendance à la baisse des prix alimentaires de 1995 à 2010 ; dans son étude de 1999,(citée ci-dessus) cet institut n’envisage cette baisse qu’à partir de 2010.
[8] Les programmes d’ajustement structurel orientant vers l’exportation l’activité d’un grand nombre de pays des Périphéries ont entraîné, de manière sensible, une nouvelle dégradation des termes de l’échange.
[9] Nous retrouvons ici les critiques des pays des périphéries envers les pays des Centres qui subventionnent leurs productions agricoles.
[10] Le rapprochement, en 1998, de Monsanto, importante firme américaine de bio-technologies et de Cargill, premier chargeur mondial, est significative de cette concentration d’intérêts. Cf. Sophia Murphy, « Market power in agricultural markets : some issues for developing countries », T.R.A.D.E., working papers, South Centre, 1999.
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