Par Rolf Traeger et Antipas Touatam Gendergue[1]

1.  Les pays les moins avancés : 50 années d’histoire (1971-2021)

La création de la catégorie des « pays les moins avancés » (PMA) par l’Assemblée générale des Nations Unies le 18 novembre 1971 (résolution 2768) consacrait la reconnaissance par la communauté internationale des handicaps particuliers auxquels étaient confrontés ces pays dans leur développement économique et social. Cette reconnaissance donnait suite aux travaux de la   Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), qui lança les discussions sur « les pays les moins avancés parmi les pays en développement » et recommanda dès sa première Conférence – tenue en 1964 – l’adoption de politiques et mesures internationales pour soutenir leur croissance. Par-là la CNUCED joua un rôle déterminant dans l’avènement de la catégorie des PMA.

Les 25 pays qui furent identifiés en 1971 comme étant les PMA étaient caractérisés comme « des pays dont le produit intérieur brut par habitant est très faible et qui rencontrent les obstacle les plus graves en matière de développement » (ONU DAES et CPD 2021, 9). L’identification se basa alors sur trois critères : un revenu par habitant particulièrement bas, un taux d’alphabétisation des adultes faible et une contribution moindre de l’industrie manufacturière au PIB.

Depuis lors, les critères d’identification des PMA ont subi des changements périodiques, mais gardant toujours une structure similaire : i) un critère basé sur le revenu ; ii) un critère basé sur le capital humain ; iii) un critère structurel. Ce dernier est celui qui a subi le plus de modification au cours des 50 années d’existence de la catégorie PMA. Au départ il se référait à la composition de l’économie ; plus tard il a commencé également à capturer les conséquences des facteurs structurels sur la vulnérabilité de ces économies aux chocs extérieurs. D’abord il a pris en compte la vulnérabilité aux chocs économiques ; ensuite, le critère a incorporé également la vulnérabilité aux chocs environnementaux. L’évolution de l’attention aux facteurs structurels vers la vulnérabilité reflète la succession de chocs extérieurs subis par les pays en développement (y compris les PMA) des années 1970 aux années 1990, qui a mené à l’incorporation de la question de la vulnérabilité dans la pensée et les politiques de développement (Guillaumont, 2009; Thorbecke, 2006).

Depuis 2020 les trois critères du statut PMA sont : i) Critère de revenu par habitant, basé sur la moyenne des trois plus récentes estimations annuelles du revenu national brut par habitant ; ii) Indice de capital humain, composé de deux sous-indices : l’un relatif à la santé et l’autre relatif à l’éducation ; iii) Indice de vulnérabilité économique et environnementale, composé d’un sous-indice de vulnérabilité économique et d’un sous-indice de vulnérabilité environnementale.

Pour être admis dans la catégorie pour la première fois, un pays doit se trouver en dessous du seuil d’entrée relatif à chacun des trois critères. Pour avoir vocation à sortir de la catégorie, un PMA devra s’élever au-dessus des seuils de sortie relatifs à au moins deux des trois critères, et ce, lors d’au moins deux révisions consécutives de la liste des PMA. Autrement, le pays doit avoir eu un revenu national brut (RNB) par habitant supérieur ou double du seuil habituel (càd 2 440 dollars).

Dès la création de la catégorie des PMA, un traitement spécial et différencié des PMA fut considéré comme une mesure multilatérale d’équité et de justice, porteuse d’un appui dû à ces pays dans leurs efforts de progrès. En dépit de l’attention et du traitement spécial accordés aux PMA, la liste de ces derniers fit plus que doubler en vingt ans, passant de 25 pays lors de la création de la catégorie en 1971 à 52 pays en 1991, pour s’établir à 46 États aujourd’hui (CNUCED 2021) : 33 sont en Afrique,^[2] 11 en Asie,^[3] un dans les Caraïbe,^[4] et trois dans le Pacifique^[5] (voir carte).

Carte : Les pays les moins avancés en 2022

Source : (CNUCED 2021).

Les principaux facteurs explicatifs de l’élargissement du groupe et de la lenteur historique du rythme des sorties ont été les multiples retards observés dans le développement des capacités productives et la transformation structurelle des économies et sociétés concernées. La très forte concentration de la production et des exportations qui persiste dans la majorité des PMA est une conséquence directe du déficit de progrès économique structurel dans ces pays. Leurs handicaps climatiques et géographiques, leurs vulnérabilités aux chocs économiques, environnementaux ou sanitaires d’origine extérieure, et les instabilités politiques et sociales expliquent les difficultés qu’il a pu y avoir à transformer les économies en question. Les défis de développement des PMA et leurs causes profondes sont discutées dans la section 3 de cet article.

Les 46 pays actuellement sur la liste des PMA comptent plus de 1,1 milliard d’habitants, soit 14 % de la population mondiale. Les PMA ne représentent que 1,4 % du PIB mondial, et moins de 1 % des exportations mondiales de biens et services. Des mesures spéciales d’appui à ces pays ont été adoptées pour les accompagner dans leurs efforts de développement, comme détaillé ci-après.

2. Évolution du traitement international des PMA

L’existence même de la catégorie des PMA vise à la mise en place de programmes, politiques et mesures de soutien international au développement des PMA. Parmi ceux-ci le plus importants sont les mesures internationales d’appui et les programmes décennaux d’action en faveur des PMA.

 Les mesures internationales d’appui

La reconnaissance de la catégorie des PMA visait dès le début à accorder à ces pays un traitement spécial et plus favorable de la part de la communauté internationale. L’intention était que ce traitement préférentiel serve de levier à certains moteurs du développement et du dynamisme économique des PMA, tels que le commerce international et le financement du développement, et accélère ainsi la croissance et le développement de ces pays. Ce traitement plus favorable s’est matérialisé par des mesures internationales d’appui (MIA), qui ont lentement évolué au fil des décennies.

Depuis les années 1970, le nombre de MIA a progressivement augmenté pour englober une variété de mesures et d’initiatives de politiques dans les domaines du commerce international, du financement du développement, de l’assistance technique, de la technologie, de l’éducation et de la participation aux forums internationaux. Parallèlement, leur ambition et leur portée se sont renforcées.

Les principaux jalons de l’évolution des MIA en faveur des PMA ont été : [6]

• l’établissement, sous l’égide de la CNUCED, du Système généralisé de préférences (SGP) pour les pays en développement en 1971 – l’année même où la catégorie des PMA a été créée – suivi plus tard du lancement de régimes de préférences commerciales spécifiques aux PMA dans le cadre du SGP ;
• l’adoption de l’objectif spécifique aux PMA pour l’aide publique au développement (APD) en 1981 ;
• l’entrée en vigueurs des accords de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1995, lesquels prévoient presque tous des mesures de traitement spécial et différentié en faveur des PMA ;
• la mise en place du Cadre intégré pour l’assistance technique liée au commerce en faveur des pays les moins avancés en 1997, qui a été élargi et affermi en tant que Cadre intégré renforcé en 2006 ;
• l’entrée en vigueur du système de préférences commerciales « Tout sauf les armes » de l’Union européenne en 2001 ;
• l’adoption de l’objectif d’accès au marché en franchise de droits et sans contingent à être mis en œuvre par les pays développés membres de l’OMC et par les pays en développement membres en mesure de le faire, selon la décision ministérielle de l’OMC à Hong Kong en 2005 ;
• la création de la Banque de technologie pour les pays les moins avancés en 2016 ;
• le lancement du Mécanisme de soutien au reclassement durable prévue par le Programme d’action de Doha en faveur les pays les moins avancés, adopté en 2022.

Ces MIA ont été négociées et appliquées à différents niveaux, allant du multilatéral à l’unilatéral. En outre, l’éventail des pays et des institutions accordant un traitement spécial aux PMA s’est progressivement élargi au-delà des pays donateurs traditionnels.

L’intensification des relations économiques avec les économies dynamiques du Sud s’est traduite, entre autres, par une augmentation des flux commerciaux, des investissements directs étrangers, du financement officiel du développement et de l’assistance technique en provenance des pays en développement vers les PMA. Dans le domaine du commerce des marchandises, par exemple, le Sud (les pays en développement), qui était la destination de 36 % des exportations des PMA en 1995, est devenu le principal marché d’exportation en 2007. En 2020, il représentait 60 % des exportations des PMA et était à l’origine de 77 % de leurs importations (voir graphique).  Progressivement, les pays en développement à revenu plus élevé ont commencé à accorder un accès préférentiel aux productions des PMA.  À l’heure actuelle, les marchandises originaires des PMA bénéficient de conditions d’accès préférentiel aux marchés de pays tels que la Chine, l’Inde, la Fédération de Russie, le Kazakhstan, la Thaïlande, la Turquie, etc.

Source : Calculs des auteurs, basés sur les données de UNCTADStat [consultée en février 2022].

Les programmes décennaux

En parallèle et en coordination avec la mise en place des MIA, la communauté internationale a depuis les années 1980 lancé des programmes d’actions en faveur des PMA, sensés galvaniser les initiatives et ressources de la communauté internationale et des PMA eux-mêmes. Ces programmes ont été adoptés par les Conférences des Nations Unies sur les PMA qui se sont succédé depuis 1981.

La CNUCED organisa les trois premières de ces Conférences, à Paris en 1981, à nouveau à Paris en 1990, et à Bruxelles en 2001. Le Secrétariat des Nations Unies ensuite prit le relais et organisa la Quatrième Conférences à Istanbul en 2011, ainsi que la Cinquième, dont la première partie s’est tenue à New York en mars 2022 et dont la seconde partie est prévue pour mars 2023, à Doha (Qatar).

Ces réunions majeures ont adopté des programmes d’action pour le développement des PMA (CNUCED 2021) :

• Le nouveau programme substantiel d’action en faveur des PMA de 1981 visait, par des actions ciblées, à transformer les économies des PMA et « leur permettre d’offrir des normes minimales en matière de nutrition, de santé, de logement et d’éducation ainsi que des possibilités d’emploi à leurs citoyens, en particulier à la population pauvre des zones rurales et urbaines » (ONU DAES et CPD 2021, 5);
• Le programme d’action de Paris en faveur des PMA de 1990 se fonda sur un examen des améliorations socio-économiques enregistrées dans les années 1980 et des progrès observés dans les mesures internationales d’appui aux PMA. Les secteurs prioritaires étaient « politique macroéconomique ; développement des ressources humaines ; inversion de la tendance à la dégradation de l’environnement et renforcement de l’action pour faire face aux catastrophes; développement rural et production alimentaire ; développement d’un secteur productif diversifié » (ONU DAES et CPD 2021, 5);
• Le Programme d’action de Bruxelles de 2001, à son tour, ambitionna de réduire l’extrême pauvreté et la faim par l’accélération de la croissance économique et du développement durable des PMA ainsi que par leur intégration dans l’économie mondiale à travers le commerce et les investissements ;
• Le Programme d’action d’Istanbul de 2011, plus ambitieux que les précédents, adopta pour la première fois un objectif d’accélérer le rythme du reclassement. Les domaines d’action prioritaires retenus furent les capacités productives, l’agriculture, la sécurité alimentaire et le développement rural, le commerce, les produits de base, le développement humain, la mobilisation des ressources financières en faveur du développement, et la bonne gouvernance ;
• Le Programme d’action de Doha de 2022 réaffirme l’engagement pour le reclassement des PMA. Il se concentre sur six domaines d’action prioritaires : le capital humain ; la science, la technologie et l’innovation ; la transformation structurelle ; les échanges commerciaux internationaux ; les changements climatiques et l’environnement ; le reclassement de la catégorie des PMA.

3. Résultats en matière de développement en 50 ans

Le 50^ème anniversaire de la création de la catégorie des PMA et de la mise en place d’un nombre considérable d‘initiatives internationales en faveur de ces pays par plusieurs acteurs (pays donateurs traditionnels, « partenaires de développement »  du Sud, organisations internationales, etc.) a donné lieu à des questionnements sur les résultats atteints par ces pays au cours de ce demi-siècle dans leur trajectoire de croissance économique et de développement (CNUCED 2021).

Croissance économique et transformation structurelle

Étant donné que la croissance économique est une condition sine qua non du développement, l’analyse de la croissance du revenu par habitant permet d’évaluer les bases du développement des PMA depuis 1971. La moitié des 46 PMA actuels ont pris du retard par rapport au reste du monde en termes de revenu par habitant. L’écart économique entre ces pays et le reste du monde s’est creusé au cours des 50 dernières années. En même temps, 16 autres PMA ont connu un rythme de croissance similaire à celui du reste du monde, maintenant ainsi l’écart de développement entre ces deux groupes de pays à peu près constant. Seuls sept PMA – situés pour la plupart en Asie – ont atteint un taux de croissance nettement supérieur à celui du reste du monde, et ont donc atteint un certain degré de convergence de revenu avec ce dernier groupe. Il s’agit du Bangladesh, du Bhoutan, du Cambodge, du Lesotho, du Mali, de Myanmar et de la RDP lao (CNUCED 2021).

Cette performance décevante est confirmée par l’analyse d’autres indicateurs de développement, tels que ceux de la transformation structurelle de l’économie et de la société des PMA, qui progresse très lentement. Alors que plus de la moitié de la main d’œuvre de l’ensemble des PMA reste toujours occupée dans l’agriculture, l’urbanisation progresse, mais n’est pas accompagnée d’industrialisation dans la majorité des PMA. Ceux-ci subissent un transfert de main d’œuvre de l’agriculture à faible productivité vers les activités du secteur tertiaire à faible productivité (CNUCED 2020).

Principales raisons des résultats décevants

Les raisons principales de la piètre performance des économies de la plupart des PMA depuis 1971 sont : i) les conditions de sous-développement au départ, avec un faible degré de développement de leurs capacités productives ; ii) le manque de dynamisme de croissance et de transformation structurelle qui puisse contrer cette situation et développer les capacités productives, qui ont typiquement résulté du faible niveau d’accumulation de capital physique et humain lors des dernières 50 années, ainsi que du faible dynamisme technologique. Les raisons de l’absence d’une dynamique forte de développement dans la majorité des PMA sont d’ordre international aussi bien que national.

Du point de vue international, les causes de la performance décevante de la majorité des PMA se trouvent dans la forme d’insertion de ces pays dans l’économie internationale et dans le rôle joué (ou non) par les mesures internationales d’appui pour changer cette forme d’insertion. Les conditions de départ étaient celles classiques du sous-développement : des structures productives fortement concentrées, surtout dans la production primaire (agriculture, industries extractives, pêche), ce qui se reflétait sur la structure également très concentrée de leurs exportations ; une forte dépendance de la croissance économique aux importations de produits manufacturés, mais souvent également d’énergie et aliments ; des déficits courants chroniques qui conduisaient à une forte dépendance des capitaux étrangers et à une tendance à l’endettement extérieur ; la croissance économique et la modernisation technologique souvent freinées par l’évolution défavorable des termes de l’échange et par la contrainte du compte courant.

La mise en place des mesures internationales d’appui était sensée contrer ces conditions de départ défavorables. Malgré l’expansion et l’approfondissement de l’éventail des MIA mentionnées plus haut, leur efficacité pour stimuler le développement des PMA a été très mitigée, comme le montre clairement l’analyse suivante de certains MIA dans différents domaines.

Commerce extérieur. Les MIA de loin les plus importantes ont été celles dans le domaine du commerce international. Un petit nombre de PMA (spécialement en Asie) ont su tirer parti des conditions d’accès préférentiel aux marchés et ont enregistré une forte croissance de leurs exportations de produits manufacturés, ce qui sera analysé plus loin dans cet article. Cependant, cela est resté l’exception parmi les PMA.

Certains facteurs ont empêché une plus grande efficacité des MIA dans le domaine du commerce pour stimuler le développement des PMA :

• L’état embryonnaire du développement des capacités productives : en général, tirer profit d’un accès préférentiel au marché suppose une capacité d’offre à des prix et conditions compétitifs sur les marchés cibles. Étant donné le faible développement des capacités productives dans la plupart des PMA, les MIA d’accès aux marchés ne peuvent guère être mises à profit pour contribuer au développement ;
• Contraintes institutionnelles : souvent, les possibilités offertes par les conditions préférentielles d’accès aux marchés sont contrecarrées par des règles d’origine trop strictes ou complexes, ou par des barrières non tarifaires, qui empêchent les exportateurs de faire usage des conditions préférentielles d’accès aux marchés (Carrère, 2019) ;
• En raison du faible niveau de développement des capacités technologiques (qui font partie des capacités productives), de nombreux exportateurs potentiels des PMA n’ont pas la capacité de respecter les mesures sanitaires et phytosanitaires pour pénétrer dans les marchés étrangers (ce qui peut être un empêchement surtout pour les exportations agricoles) ;
• La méconnaissance de l’existence de ces mesures ou les difficultés à comprendre et tirer profit des MIA de la part de bon nombre d’exportateurs des PMA (Cortez, Kinniburgh, and Mollerus 2014).

Financement du développement. L’engagement de fournir l’équivalent de 0,15 à 0,20 % du revenu national brut (RNB) des pays donateurs sous forme d’aide publique au développement (APD) aux PMA a été adopté en 1981 et régulièrement réaffirmé depuis (par exemple, dans la cible 17.2 des Objectifs de développement durable (ODD), adoptés en 2015). Cependant, cet engagement n’a jamais été pleinement et systématiquement mis en œuvre. En 2017, par exemple, les décaissements d’APD correspondaient à seulement 0,09 % du RNB des pays donateurs. Par contre, si les pays donateurs avaient pleinement mis en œuvre leur engagement, les PMA auraient bénéficié de 33 à 58 milliards de dollars de plus que ce qu’ils ont effectivement reçu (CNUCED 2019). La persistance de cette carence dans la réalisation des engagements de l’APD a privé les PMA de montants massifs de financement du développement. De plus, ce déficit de mise en œuvre s’est accumulé sur plus de 40 ans depuis l’adoption de l’engagement, ce qui représente une énorme source potentielle de financement extérieur dont les PMA n’ont pas pu bénéficier.[7]

Outre le montant de l’APD, le système de gestion de l’APD a traditionnellement été confronté à une série de problèmes qualitatifs tels que : i) Les modalités de l’APD tendent à être décidées par les donateurs et ne correspondent donc pas nécessairement aux priorités et aux objectifs de développement nationaux des bénéficiaires ; ii) Le décaissement de l’APD a tendance à être fragmenté et non coordonné entre les différents donateurs, ce qui augmente les coûts administratifs pour les bénéficiaires et affaiblit son impact sur le développement, ainsi que son efficacité ; iii) Le décaissement de l’APD centré sur les projets (plutôt que par le biais du soutien budgétaire) tend à écarter l’APD des priorités nationales et à affaiblir la capacité de l’État des pays bénéficiaires ; iv) La capacité de l’État est ultérieurement amoindrie par le fait que de nombreux donateurs bilatéraux mettent en place des systèmes de gestion de projets parallèles à l’administration publique nationale ; v) La tendance à fournir l’aide de plus en plus sous forme de prêts plutôt que de dons a intensifié les risques pour la viabilité de la dette des PMA (CNUCED 2008; 2019).

L’insuffisance de financement extérieur du développement mobilisé par les PMA est également une conséquence de la reconnaissance incomplète de la catégorie des PMA par différentes instances de financement. Le fait que la majorité des pays donateurs ne remplit pas l’engagement concernant le volume (et les modalités) de l’APD dérive en partie du fait que bon nombre d’entre eux ne prennent pas en considération l’appartenance à la catégorie des PMA dans l’allocation de leur APD. C’est également le cas pour les institutions financières multilatérales et régionales. L’Association internationale de développement de la Banque mondiale, par exemple, est dédiée essentiellement au financement des pays à bas revenu (plutôt qu’aux PMA) pour un total de 74 pays bénéficiaires.

Technologie. Les MIA dans le domaine de la technologie ont commencé à être adoptées beaucoup plus tard que celles dans le domaine du commerce et des finances. Il s’agit notamment de l’obligation des pays développés de promouvoir le transfert de technologie vers les PMA, inscrite dans l’article 66.2 de l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) de l’OMC. Cependant, plus de 25 ans après l’entrée en vigueur de cet accord, celui-ci n’a pas eu d’impact évident sur le transfert de technologie vers ces pays et est resté largement un encouragement sans obligation adossée (Moon 2011; Fox 2019). Les ODD prévoyaient la création de la Banque de technologie pour les pays les moins avancés. Si elle a été effectivement créée en 2016 et est devenue opérationnelle en 2018, son efficacité a jusqu’à présent été entravée par un financement insuffisant et des ressources humaines limitées. Dans ce contexte, le faible renforcement des capacités technologiques des PMA et l’insuffisant transfert de technologies restent un obstacle majeur au développement de leurs capacités productives. L’écart technologique qui sépare les PMA des pays développés, mais également des pays en développement plus avancés, subsiste ou se creuse (CNUCED 2007; 2010).

Assistance technique. Souvent, les MIA prévus dans les dispositions relatives au traitement spécial et différencié des accords de l’OMC ou autres prévoient la fourniture d’une assistance technique aux PMA. Cependant, cela se traduit le plus souvent par des ateliers de sensibilisation aux obligations et aux actions visant à se conformer aux exigences des accords internationaux, mais n’aborde pas le problème sous-jacent de la capacité d’offre ou des capacités humaines ou institutionnelles manquantes. Or, ces dernières sont elles-mêmes souvent un obstacle à l’accès aux MIA. Souvent, les activités d’assistance technique sont davantage axées sur l’offre (décidée par les donateurs) que sur la demande (c’est-à-dire selon les besoins des bénéficiaires). En outre, plusieurs de ces MIA sont sujettes à des discontinuités et manquent souvent d’activités de suivi, ce qui empêche une plus grande efficacité des activités d’assistance technique, comme c’est le cas de nombreux projets du Cadre intégré renforcé identifiés dans les matrices d’action ou de projets financés par le Fonds pour les PMA établi dans le domaine du financement international dans le domaine de l’environnement (Cortez, Kinniburgh, and Mollerus 2014).

MIA pour soutenir le reclassement. L’attention portée au soutien de la communauté internationale au processus de reclassement (c’est-à-dire de sortie de la catégorie des PMA) s’est intensifiée depuis 2011. Elle a finalement culminé avec le lancement du mécanisme de soutien au reclassement durable prévu dans le Programme d’action de Doha. Il vise à atténuer le choc éventuel de la perte des MIA spécifiques aux PMA, à minimiser le risque de renversement du processus de développement des pays en voie de reclassement, à apaiser les hésitations des PMA concernant le processus de reclassement et à réduire les incertitudes.

Cependant, ces MIA commencent à être appliquées seulement lorsque les PMA bénéficiaires ont déjà atteint une certaine dynamique dans leur processus de développement, qui leur a permis de se qualifier pour le reclassement. Cela signifie qu’en soi, elles ne contribuent pas au processus de qualification pour le reclassement au premier chef. Par conséquent, elles ne jouent pas un rôle à cette première phase de développement avant la qualification pour le reclassement (qui est la plus difficile), mais plutôt à sa continuation et à sa consolidation.

Dans l’ensemble, la principale cause de l’efficacité limitée des MIA dans l’accélération du développement des PMA est leur incapacité à traiter les défaillances économiques fondamentales des économies des PMA, c’est-à-dire leur faible niveau de développement des capacités productives et la transformation structurelle embryonnaire et tronquée qui en découle. Il s’agit en particulier de l’incapacité du système international et des MIA spécifiques aux PMA à fournir un financement suffisant et adéquat pour le développement des PMA, à promouvoir le renforcement des capacités technologiques des acteurs économiques de ces pays et à contribuer au renforcement des capacités de l’État en ce qui concerne la mise en œuvre de stratégies de développement à long terme efficaces.

Les défaillances du système de soutien international aux PMA se sont toujours articulées avec des caractéristiques internes de ces pays, spécialement leur gouvernance économique et sociale. Premièrement, les difficultés héritées dans la construction d’un État national dans la période post-coloniale dans la plupart des PMA ont été aggravées depuis les années 1990 par la mise ne place des programmes d’ajustement structurel et la mise en œuvre des versions successives du programme de réformes du Consensus de Washington. S’ensuivit le déclin des capacités de l’État dans la plupart des PMA, ainsi que l’affaiblissement ou l’abandon des politiques et stratégies visant l’industrialisation et, plus largement, la transformation structurelle (Traeger, 2022). L’expérience historique a démontré que les pays qui ont suivi avec le plus de fidélité ces prescriptions de politique économique ont été ceux qui ont remporté moins le de réussite dans leur trajectoire de développement (Rodrik, 2007).

Parmi les conséquences de ces défaillances institutionnelles se démarquent : i) la marge de manœuvre réduite de l’État, y compris sa moindre capacité fiscale à promouvoir les investissements en infrastructure physique et en accumulation de capital humain ; ii) la forte influence de certains acteurs internationaux (institutions financières multilatérales et régionales, bailleurs de fonds, voire certaines sociétés transnationales) sur les politiques publiques ; iii) la faible capacité de l’État à articuler et mobiliser les acteurs économiques et sociaux nationaux et internationaux autour d’un projet de développement.

Deuxièmement, une autre défaillance institutionnelle majeure de la plupart des PMA est la faiblesse de leur secteur entrepreneurial et la petite taille et le manque de dynamisme de la plupart des entreprises nationales dans la majorité des PMA. Ce manquement entraîne la quasi absence de la capacité d’innovation qui rendrait possible une diversification de la structure productive et des exportations, ainsi que la mise à niveau technologique des entreprises commerciales (CNUCED 2018).

Le reclassement et les cas de réussites parmi les PMA

Les conditions pour le reclassement (càd la sortie) du groupe des PMA n’ont été établies que 20 ans après la création de la catégorie. La logique derrière le reclassement est que dans la trajectoire de croissance et développement les pays atteignent un niveau de développement tel qu’ils n’ont plus besoin du traitement spécial et différencié accordé aux PMA. Le reclassement marquerait donc un signe de réussite dans le processus de développement.

Seulement six pays ont été reclassés du groupe des PMA à ce jour :  le Botswana en 1994, le Cap-Vert en 2007, les Maldives en 2011, Samoa en 2014, la Guinée Equatoriale en 2017, et le Vanuatu en 2020 (CNUCED 2021). Au-delà du fait que le nombre de PMA a plus que doubler depuis la création de la catégorie, ce nombre réduit de cas de reclassement serait une ultérieure indication de la piètre performance économique des pays du groupe.

Cependant, le mouvement vers le reclassement s’accélère depuis le début des années 2020. Il est prévu que sept pays quittent le groupe entre 2023 et 2026, alors que neuf autres pays se trouvent à un stade quelconque du processus de reclassement. Le profil économique des pays en différentes étapes du processus de reclassement s’est diversifié. Pendant les 50 premières années de la catégorie des PMA, tous les cas de sortie relevaient de petites économies. Au-delà de ces petites économies (typiquement des petits états insulaires en développement dont la croissance du revenu par habitant est tributaire la petite taille de la population) et des pays producteurs de produits de base à forte valeur (comme le pétrole et le diamant), le groupe des PMA sur la voie du reclassement actuellement comprend également des pays à économie plus grande et diversifiée. C’est le cas notamment des PMA asiatiques : Bangladesh, Cambodge, RDP lao, Népal et Myanmar. [8]

Ces pays ont en commun le fait d’avoir été capable de tirer profit de certaines MIA, notamment l’accès préférentiel aux marchés. C’est spécialement le cas du textile et de l’habillement, un secteur dans lequel les exportations des PMA asiatiques ont connu une forte croissance, passant de 3,3 milliards de dollars en 1995 à 44 milliards de dollars en 2020. Cette progression a été tirée par le Bangladesh depuis les années 1980, suivi ensuite par le Cambodge et le Myanmar et, dans une moindre mesure, par le Népal et la RDP lao. Ces pays ont su tirer profit de conditions de marché préférentielles, notamment dans les pays développés (EIF et al., 2022).

Alors que les conditions d’accès au marché fournies par les MIA sont les mêmes pour tous les PMA, seuls quelques-uns d’entre eux ont pu développer une capacité d’offre pour bénéficier de l’accès préférentiel au marché. Ils ont combiné l’attraction d’investissements directs étrangers, l’expansion d’un secteur entrepreneurial national dans ces industries et la mise en œuvre de mesures de politique industrielle. Ainsi, ils ont progressé vers l’industrialisation et la diversification de leur économie et de leurs exportations. C’est également la raison pour laquelle ces pays se trouvent parmi ceux qui ont réussi à réduire l’écart de revenu qui les sépare du reste du monde (comme mentionné plus haut).

Au-delà des MIA dans le domaine du commerce international, le Bangladesh a également tiré profit de la MIA contenue dans l’ADPIC de l’OMC, qui exempte les PMA de la plupart des obligations et disciplines en matière de propriété intellectuelle qu’il impose aux autres membres de l’OMC. Cette exception a permis au pays de développer une importante industrie pharmaceutique dans un secteur à forte intensité technologique qui exporte ses produits à plus de 100 pays (UNCTAD 2022b, 33).

L’expérience historique montre que les MIA peuvent être favorables au développement, mais uniquement si les pays les exploitent tactiquement et les utilisent dans le cadre d’une stratégie de développement beaucoup plus large, centrée sur le développement des capacités productives et guidée par un État développeur.

4. Comment changer de cap ?

Les PMA se trouvent dans une situation où ils doivent affronter à la fois des difficultés héritées de leur passé et de nouveaux défis qui pèsent sur leur avenir. D’une part, un regard rétrospectif sur les 50 ans d’expérience de la catégorie ne permet guère d’être optimiste. Non seulement les performances en matière de croissance et de développement depuis 1971 ont en général été décevantes (comme analysé plus haut), mais de nombreux défis en matière de développement qui étaient présents lors de la création de la catégorie les assaillent encore aujourd’hui, bien que sous une forme quelque peu modifiée (CNUCED 2021). D’autre part, le choc causé par la pandémie de COVID-19 a entraîné un recul des progrès de développement laborieusement réalisés précédemment dans les domaines de la santé, de la pauvreté, de la nutrition, de l’éducation et de l’inclusion, annulant plusieurs années de progrès. Cela met en évidence leur grande et persistante vulnérabilité aux chocs externes (Traeger, 2021). À cela s’ajoutent les effets adverses de la guerre en Ukraine sur le pays en développement, qui sont ressentis de manière encore plus aigüe par les PMA au vu de leur vulnérabilité extérieure (UNCTAD 2022a) et par le ralentissement de l’économie mondiale à partir de 2022.

À moyen terme, les PMA sont confrontés à plusieurs défis qui se renforcent mutuellement, notamment :

• la récupération des progrès dans le développement, renversés à cause de la pandémie et du ralentissement de l’économie mondiale à partir de 2022 ;
• le besoin d’intensifier leurs progrès vers les ODD, étant donné qu’ils étaient déjà en retard dans leur cheminement vers ces objectifs avant même de subir les conséquences négatives de la pandémie et du ralentissement économique mondial qui s’en est suivi ;
• l’accélération des événements extrêmes et des catastrophes environnementales et de la « triple crise » (climat, nature et pollution), ainsi que la nécessaire intégration des considérations environnementales dans leurs plans de développement durable, compte tenu également des engagements pris dans le cadre de l’Accord de Paris sur le climat ;
• les changements technologiques en cours à l’échelle mondiale, la numérisation de l’économie risquant de creuser le fossé numérique qui sépare les PMA d’un côté des autres pays en développement et des pays développés de l’autre. Le développement rapide des technologies vertes (que ce soit dans le domaine de l’énergie ou dans d’autres secteurs) constitue également un défi pour les PMA qui doivent rattraper leur retard technologique grandissant ;
• la réorganisation en cours des chaînes de valeur mondiales, qui risque d’aggraver la marginalisation des PMA et de les ancrer dans les échelons inférieurs de ces chaînes.

Pour relever ces défis, il faut tenir compte des leçons de l’expérience de développement décevante de ces 50 dernières années, réorienter le modèle de développement suivi jusqu’à présent et accélérer les progrès dans les différentes dimensions du développement durable (économique, sociale et environnementale). Ces impératifs de développement exigent que les PMA accélèrent leur progression vers le développement des capacités productives et la transformation structurelle. Une telle réorientation de la trajectoire de développement des PMA ne peut être que le résultat d’une combinaison d’actions menées par les PMA eux-mêmes et par leurs partenaires de développement.

Au niveau national, les PMA doivent formuler et mettre en œuvre des plans de développement plus ambitieux, cohérents et volontaires visant à transformer la structure de leur économie et société. Cela implique un engagement plus clair en faveur de ces nouvelles priorités, qui doit être complété par une série de politiques : financières, fiscales, industrielles, commerciales, éducatives, ainsi que dans le domaine de la science, technologie et innovation. Si la génération actuelle de plans de développement nationaux et de politique industrielle laisse entrevoir des progrès dans cette direction, elle doit être renforcée et consolidée afin d’obtenir un impact décisif en termes de progrès de développement (Traeger, 2022).

La conception et la mise en œuvre de cette réorientation des stratégies et politiques de développement nécessitent le renforcement des capacités institutionnelles des acteurs du développement des PMA, notamment de l’État (UNCTAD 2022d) et du secteur entrepreneurial (CNUCED 2018). Bien qu’il s’agisse ici de politiques et de développements institutionnels nationaux, les PMA ont besoin du soutien de leurs partenaires de développement pour parvenir au renforcement institutionnel nécessaire à l’élaboration de politiques de développement plus efficaces.

Les partenaires de développement des PMA peuvent (et doivent) soutenir cette réorientation des politiques de développement, notamment par le biais d’une nouvelle génération de mesures internationales d’appui. Celles-ci doivent être adaptées aux objectifs de développement des PMA, qu’ils relèvent des défis de développement actuels et persistants des PMA ou de l’évolution du contexte économique, technologique et environnemental international (UNCTAD 2022c).

La communauté internationale est en train d’organiser de nouvelles MIA pour les pays en voie d’être reclassés de la catégorie de PMA, qui profitera aux PMA qui ont déjà suffisamment progressé pour être (pré-)qualifiés pour le reclassement (comme indiqué plus haut). Cependant, trente PMA ne font pas partie de ce groupe et – par définition – ils sont encore plus en retard dans leur processus de développement par rapport aux PMA qui se trouvent sur la voie du reclassement. Le revenu national brut (RNB) moyen par habitant de ces 30 PMA est de 708 dollars, soit moins de la moitié des 1 765 dollars des PMA sur la voie du reclassement. Près de la moitié de la population du premier groupe vit dans l’extrême pauvreté, alors que la part correspondante est inférieure à 20 % parmi les PMA sortants (Traeger, 2021).  Étant donné les défis de développement importants auxquels sont confrontés les PMA qui ne se trouvent pas encore sur la voie du reclassement, la communauté internationale doit concevoir une nouvelle génération de MIA qui tienne compte de leurs conditions spécifiques.

Ces nouvelles MIA doivent s’attaquer aux causes profondes du sous-développement des PMA, notamment celles relevant des domaines du financement du développement et de la technologie, et du renforcement des institutions des PMA, afin de stimuler le développement des capacités productives des PMA et la transformation structurelle de leur économie et société. Dans le cas du financement du développement, les partenaires du développement peuvent soutenir les PMA en :

• mettant en œuvre ce que la CNUCED a appelé le « Programme 2.0 sur l’efficacité de l’aide », qui accomplirait le programme inachevé de la Déclaration de Paris de 2005 (et ses principes d’alignement, de responsabilité mutuelle, etc.) tout en tenant compte de la complexité croissante du nombre d’acteurs de la scène de l’APD (CNUCED 2019) ;
• renforçant la capacité institutionnelle des PMA à mobiliser les ressources intérieures et à utiliser efficacement les véhicules et instruments de financement nouvellement créés (UNCTAD 2022c).

Dans le domaine de la technologie, les partenaires de développement peuvent soutenir le renforcement des capacités technologiques des acteurs des PMA (notamment les entreprises nationales) en :

• renforçant le partenariat international pour le transfert de technologie vers les PMA comprenant des initiatives coordonnées par les gouvernements nationaux et les partenaires de développement ;
• créant un cadre unifié pour le partage volontaire des technologies et des informations relatives à la propriété intellectuelle (UNCTAD 2022c).

L’adoption d’une telle nouvelle génération de MIA efficaces peut répondre aux besoins les plus pressants des PMA, leur permettant de renforcer leur résilience et de répondre à l’appel à « ne laisser personne pour compte », contenu dans la résolution qui lança les ODD en 2015.

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Notes :

[1] Chef de la Section des PMA, CNUCED, et Économiste, CNUCED. L’analyse et les opinions exprimées dans cet article sont celles des auteurs et n’engagent pas les opinions de l’Organisation des Nations Unies ou de ses États Membres.

[2] Angola, Bénin, Burkina Faso, Burundi, Comores, Djibouti, Érythrée, Éthiopie, Gambie, Guinée, Guinée-Bissau, Lesotho, Libéria, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Niger, Ouganda, République centrafricaine, République démocratique du Congo, République-Unie de Tanzanie, Rwanda, Sao Tomé-et-Principe, Sénégal, Sierra Leone, Somalie, Soudan du Sud, Soudan, Tchad, Togo et Zambie.

[3] Afghanistan, Bangladesh, Bhoutan, Cambodge, Myanmar, Népal, République démocratique populaire (RDP) lao, Timor-Leste et Yémen.

[4] Haïti.

[5] Îles Salomon, Kiribati et Tuvalu.

[6] Des listes de mesures internationales d’appui en faveur de PMA actuellement en vigueur sont disponibles dans (ONU DAES et CPD 2021) et (OMC 2021). Une analyse critique des MIA en est fournie par (CNUCED 2010).

[7] En dépit du fort déficit dans la mise en œuvre de l’engagement des donateurs concernant le volume de l’APD aux PMA, ceux-ci dans leur ensemble restent le groupe de pays le plus dépendant à l’APD. Cette source de financement extérieur a représenté un tiers du financement extérieur du développement des PMA dans la période 2014-2017, alors que pour les pays en développement non PMA la contribution de l’APD n’a été que de 4.5 % du total (CNUCED 2019).

[8] Le Bangladesh à lui seul représente 28% du PIB du groupe des PMA et 18% de ses exportations marchandes.