Une transformation structurelle pour une croissance inclusive et soutenue[1]

Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED)

 

I&C 177 page de gardeÉconomie mondiale : l’année de tous les dangers

Avec une croissance qui devrait tomber en dessous du taux de 2,5 % observé en 2014 et 2015, l’économie mondiale montre une santé fragile en 2016. Les mauvais résultats enregistrés par les pays développés depuis la crise économique et financière de 2008-2009 sont partis pour durer et il est à craindre que la récente perte de dynamisme des pays en développement soit plus marquée que prévue dans les prochaines années. À moins d’un changement de cap dans les pays développés, il semble que l’environnement extérieur soit appelé à se détériorer pour les pays en développement, ce qui pourrait compromettre à la fois leur prospérité et leur stabilité, à court et à moyen terme. Il faut aussi compter avec les chocs imprévus, qui amplifieraient les effets de contagion et remettraient plus gravement en cause la croissance mondiale. Le choix des électeurs du Royaume-Uni de sortir de l’Union européenne (UE) en est un exemple.

La croissance devrait ralentir cette année aux États-Unis, car le mouvement engagé grâce à l’assainissement rapide du système bancaire et une utilisation plus agressive de la politique monétaire est en train de s’essouffler. De plus, à en juger par le faible taux d’emploi, le nombre de ménages en difficulté et surendettés et le nombre d’ex-portateurs déjà pénalisés par un dollar fort, rien n’indique que l’économie américaine renouera avec une croissance vigoureuse dans un futur proche.

Dans la zone euro, la reprise a été moins nette qu’aux États-Unis, en partie parce que le recours à la politique monétaire a été plus timoré pendant les années qui ont suivi immédiatement la crise et que certains pays membres sont plus enclins à adopter des mesures de grande austérité. La reprise timidement amorcée en 2015 risque fort de s’enliser cette année, et il se pourrait même que la tendance s’inverse en raison de l’incertitude suscitée par la sortie de l’UE du Royaume-Uni. La  faiblesse de la demande intérieure et les hausses uniquement sporadiques des salaires réels continuent de freiner la croissance économique. Les efforts déployés pour remédier aux énormes différences de résultats économiques entre les pays de la zone euro sont gênés par des aléas politiques, notamment la crise migratoire en cours, et par l’incertitude quant au rythme et à l’orientation futurs de l’intégration européenne.

Les pays européens hors de la zone euro ont enregistré de meilleurs résultats ces dernières années, principalement parce que, dans bon nombre d’entre eux, les autorités monétaires ont eu la volonté et la capacité de maîtriser les bulles financières. Même sans la menace du Brexit, l’économie britannique, marquée par un endettement élevé et un déficit commercial toujours considérable, était vouée à connaître une période difficile. On ne sait pas avec précision quelles seront les conséquences à plus long terme du vote en faveur du Brexit, compte tenu de son caractère inédit et de l’incertitude politique qu’il a fait naître, si ce n’est qu’un ralentissement de la croissance sera sans aucun doute observable à court terme. Les marchés britanniques étant très financiarisés et très flexibles, l’intensité de la chute est difficile à prévoir.

Le Japon continue de présenter une situation économique atypique, résultant de plusieurs décennies de mauvais résultats, qui se caractérise par une croissance toujours faible et irrégulière, un taux de chômage bas, une population active en diminution, un endettement intérieur élevé et une position créditrice de la balance des paiements. La consommation est restée faible du fait de la stagnation des salaires, si bien que les exportations sont le moyen privilégié de développer la demande. Ces dernières années, avec l’affaiblissement des marchés mondiaux et l’appréciation du yen, les mesures de relance économique se sont appuyées sur les dépenses publiques – pour l’heure sans guère de résultat.

En conclusion, la faiblesse persistante de la demande dans les pays développés étouffe la croissance de l’économie mondiale. La baisse des prix des produits de base, notamment du pétrole, n’a pas eu les effets positifs escomptés. La hausse de la dette publique ne s’est pas traduite par une relance de la demande et de la croissance, car elle est en grande partie le résultat d’ajustement de bilan dans d’autres secteurs de l’économie. Dans la plupart des pays développés, la croissance est constamment freinée par la baisse de la part salariale et par l’insuffisance de la demande des ménages, qui n’ont pas été compensées par une augmentation des dépenses d’investissement.

Ni les bulles financières ni la poussée des exportations n’offrent une solution durable à l’atonie de la croissance et à la morosité du marché du travail. Dans le meilleur des cas, les bulles financières peuvent entraîner une reprise provisoire, mais généralement elles creusent l’écart déflationniste en accentuant les inégalités et causent des distorsions du côté de l’offre qui empêchent l’accroissement de la productivité. Certes, les excédents à l’exportation peuvent être bénéfiques aux pays qui les réalisent, mais, au bout du compte, relèvent d’une politique du chacun pour soi dans un monde où la demande est insuffisante.

Le ralentissement du commerce a mis un frein à la croissance dans de nombreux pays en développement, en particulier les pays exportateurs de produits de base, et les récents épisodes de croissance ont largement reposé sur un afflux de capitaux. Or, maintenant que ceux-ci se mettent à refluer, il existe un danger réel que la crise financière, qui avait commencé sur le marché immobilier américain à la fin de 2007, avant de s’étendre au marché européen des obligations souveraines, n’entre dans une troisième phase.

Dans les pays en développement, le taux de croissance moyen sera probablement légèrement  inférieur à 4 % (comme en 2015), mais variera considérablement selon les pays et les régions, et le risque de ralentissement s’accentuera (voir tableau 1[2]). Des spirales déflationnistes, aux effets dommageables, ne peuvent être écartées. De fait, elles sont déjà observables dans certains pays, y compris de grands pays émergents comme l’Afrique du Sud, le Brésil et la Fédération de Russie, où le retour de la récession est effectif ou imminent et aura probablement des retombées négatives sur les pays voisins.

Des périodes difficiles s’annoncent également dans d’autres pays, notamment chez les petits producteurs de matières premières très vulnérables. Le cycle des produits de base est entré dans sa deuxième année de forte baisse et l’indice des prix est bien inférieur à ce qu’il était au début de la crise financière. Les investisseurs continuant de se retirer des pays en développement et des pays en transition, les flux nets de capitaux sont devenus négatifs au deuxième trimestre de 2014 et se sont chiffrés à -656 milliards de dollars en 2015 et à -185 milliards de dollars au premier trimestre de 2016 (voir figure 2). Malgré un répit au deuxième trimestre de 2016, il subsiste un risque que des spirales déflationnistes, par la fuite des capitaux, les dépréciations monétaires et l’effondrement des prix des actifs, entravent la croissance, réduisent les recettes publiques et attisent la crainte d’un endettement insoutenable.

La taille peut offrir une certaine protection face aux vents contraires de l’économie mondiale. La Chine et l’Inde, les deux plus grands pays en développement, échapperont peut-être aux pires effets d’un environnement extérieur défavorable grâce à l’expansion de leurs marchés intérieurs et à la conjonction de réserves en devises suffisantes et d’une marge d’action judicieusement utilisée.

La Chine a perdu beaucoup de son dynamisme économique ces dernières années, même si son taux de croissance, compris entre 6,5 % et 7 %, reste plutôt élevé. Cette situation s’explique en partie par les efforts qu’elle déploie pour ne plus faire dépendre sa croissance des marchés extérieurs. Cependant, l’envolée du crédit intérieur entraînée par la crise a créé une bulle de la dette qui, associée aux surcapacités dans plusieurs secteurs de l’économie, ne sera pas facile à gérer si elle éclate. L’instabilité financière observée au début de 2016, sous la forme de sorties de capitaux d’environ 160 milliards de dollars au premier trimestre et d’une nouvelle chute des réserves en devises, est un signe avant-coureur des possibles turbulences à venir.

Jusqu’à présent, l’Inde est mieux parvenue que d’autres pays émergents à gérer les risques de ralentissement de l’après-crise, au point d’afficher une croissance plus rapide que celle de la Chine. L’investissement privé, qui avait amorcé une forte hausse au début du millénaire, a continué de progresser même au plus fort de la crise. Il montre maintenant des signes d’essoufflement, et des difficultés se font jour pour assurer le service de la dette. Dans le même temps, l’investissement public n’a toujours pas décollé, révélant des déficits d’infrastructure qui pourrait compromettre la croissance future.

Mettre un terme au problème de l’endettement

 Ces dernières années, les pays en développement n’ont cessé d’ouvrir leurs marchés financiers aux investisseurs non résidents, aux banques étrangères et à d’autres institutions financières ; ils ont aussi assoupli les restrictions applicables à leurs propres résidents qui investissent à l’étranger à des fins de diversification de portefeuille. Leurs institutions financières se sont en outre lancées dans des activités transfrontières sans lien avec le commerce et l’investissement internationaux. Ces évolutions ont renforcé l’intégration financière et amplifié la phase d’expansion dans toutes les régions en développement. Cependant, elles sont aussi à l’origine de nouveaux facteurs de vulnérabilité.

Résultat de l’afflux de capitaux et de l’envolée des crédits à taux réduit depuis 2009, qui s’expliquent dans une large mesure par les vastes programmes d’assouplissement quantitatif menés dans les pays développés, la fragilité financière des pays émergents est de plus en plus préoccupante. Voilà déjà quelque temps que l’alarme retentit devant la hausse vertigineuse de la dette des entreprises dans les pays émergents. Selon la Banque des règlements internationaux, entre la fin de 2008 et la fin de 2015, le montant de la dette des entreprises non financières de ces pays est passé d’environ 9 000 milliards de dollars à un peu plus de 25 000 milliards de dollars, et sa part dans le produit intérieur brut (PIB) a doublé, de 57 % à 104 %. Or, à en juger par l’expérience, si les dettes non remboursées des entreprises sont élevées et en grande partie libellées en monnaie étrangère, comme en Amérique latine, elles finissent le plus souvent par être transférées sur les comptes publics, au risque de déclencher une crise de la dette extérieure souveraine. La Chine fait exception. Dans ce pays, la dette des entreprises avoisine 170 % du PIB – contre 100 % en 2008 – mais elle consiste essentiellement en obligations libellées en monnaie locale et en créances de banques nationales. Une crise de la dette extérieure n’est donc pas à craindre, mais l’endettement privé est un lourd fardeau pour le secteur bancaire et financier national.

Dans les pays en développement les plus pauvres, les bienfaits des initiatives d’allégement de la dette, engagées dans les années 1990 et au début des années 2000, et de l’intégration rapide dans les marchés financiers internationaux, opérée après 2008, se dissipent à grande vitesse. Il y a seulement deux ou trois ans, la quantité de titres de dette que les pays en développement à faible revenu auraient pu vendre à des investisseurs enthousiastes était quasiment sans limite. Dans ces pays, les émissions internationales d’obligations souveraines sont passées de seulement 2 milliards de dollars à près de 18 milliards de dollars entre 2009 et 2014. Cependant, la baisse prolongée des prix des produits de base, les fortes dépréciations monétaires et les médiocres perspectives de croissance offertes par un environnement économique mondiale qui se détériore ont fait monter en flèche les charges d’emprunt et les ratios dette/PIB.

Si l’activité économique mondiale devait encore ralentir, une proportion non négligeable de dettes contractées par les pays en développement depuis 2008, non seulement les dettes émises et détenues à l’intérieur  de ces différents pays, mais aussi les dettes accumulées par les résidents privés et les États pourraient devenir impossible à rembourser et pourraient exercer une forte pression sur le système financier. Autrement dit, la communauté internationale doit se préparer à un traitement plus rapide, plus juste et plus méthodique de la dette.

Changer d’orientation

Avec des consommateurs qui ont trop de dettes et pas assez de pouvoir d’achat et des producteurs qui font de gros bénéfices mais sont peu disposés à investir, l’économie mondiale ne semble guère offrir les bases sur lesquelles bâtir un avenir durable et équitable. À cela s’ajoute la croissance apparemment en berne de la productivité mondiale. La lenteur de la reprise après la crise de 2008 est pour beaucoup dans cette situation déséquilibrée. Pourtant, l’influence des marchés financiers sur la prise des décisions économiques et les inégalités en découlant, qui ont progressé hors de tout contrôle pendant des décennies, sont par-ticulièrement préoccupantes. En outre, il est de plus en plus communément admis que la surconcentration sur certains marchés conjuguée à une concurrence excessive sur d’autres aggrave les déséquilibres économiques et rend l’élaboration de politiques plus difficile dans tous les pays.

Considérés séparément, le ralentissement de la croissance de la productivité, le creusement des inégalités, l’insuffisance de la demande mondiale et l’augmentation de la dette posent d’énormes problèmes aux décideurs aux niveaux national et international. Considérés conjointement, ils constituent une menace sérieuse à une prospérité et une stabilité partagées. Le risque qu’un événement inattendu, comme le Brexit, puisse causer une perturbation économique de grande ampleur se précise. Le Fonds monétaire international (FMI) a conseillé aux décideurs de rester sur leurs gardes ; peut-être est-il également temps pour eux de s’inquiéter un petit peu plus.

Bien que ces différentes questions soient considérées comme étroitement liées, les pays d’importance systémique ne montrent aucun signe de s’acheminer vers une coordination de leurs politiques. Les États-Unis viennent tout juste de reconnaître que leurs décisions économiques ont des répercussions hors de leurs frontières, ce qui a incité la Réserve fédérale à plus de prudence lorsqu’elle relève son taux directeur. Quoi qu’il en soit, des mesures plus ambitieuses s’imposent pour remédier aux déséquilibres existants et lever les obstacles à une croissance plus forte dans tous les pays – grands et petits, à solde commercial excédentaire ou déficitaire, exportateurs de produits de base ou d’articles manufacturés, créanciers ou débiteurs. Une nouvelle donne mondiale doit mettre fin au statu quo.

Comme cela a été exposé dans de précédentes livraisons du Rapport sur le commerce et le développement, les pays développés devront combiner une politique budgétaire volontariste, à la fois en matière de dépenses publiques et de fiscalité, une politique monétaire et une politique de crédit d’accompagnement, une réglementation financière plus stricte et des mesures redistributives s’inscrivant dans la politique des revenus, la législation sur le revenu minimum, les dispositions sur la progressivité de l’impôt et les programmes d’amélioration de la protection sociale. Si cette combinaison de moyens d’action est, bien sûr, appelée à varier en fonction des pays, elle devra avoir pour constante d’importantes dépenses publiques dans les infrastructures. Les pays en développement auront eux aussi besoin d’adopter des politiques volontaristes notamment sur le plan budgétaire, financier et réglementaire – s’ils veulent que leur croissance recouvre son taux d’avant la crise et soit plus équitable et plus durable. À cette fin, ils devront disposer d’une marge d’action suffisante, à la fois pour faire face aux chocs économiques imprévus et pour mettre en œuvre des stratégies de transformation structurelle comparables à celles que les pays développés ont appliquées par le passé. Cette marge d’action devrait être garantie par un assouplissement des règles internationales. D’autres dispositions seront également nécessaires au niveau multilatéral, par exemple, dans le but de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales et de financer le développement des infrastructures en limitant l’empreinte carbone.

Des organisations internationales, comme le FMI, semblent repenser leur méthode d’ajustement macroéconomique selon cette optique. Pour elles, la prochaine étape sera d’abandonner leurs discours étriqués sur la réforme structurelle, qui consiste à promouvoir un ensemble de mesures de libéralisation et de déréglementation bien connues, et de réfléchir plutôt à la large gamme de dispositions à prendre pour diversifier la structure et le niveau de sophistication de l’activité économique. Ces dispositions devraient viser à accroître la productivité, à créer plus d’emplois de meilleure qualité, à relever les revenus des ménages, à augmenter les recettes fiscales et les investissements, et à stimuler le progrès technologique – tout cela dans un monde qui avance rapidement vers un avenir sobre en carbone.

Les contradictions de la mondialisation

 À partir du début des années 2000, la croissance a progressé bien plus vite dans les pays en développement que dans les pays développés, jusqu’à contribuer à réduire considérablement les taux d’extrême pauvreté. Dans certains pays, elle a aussi aidé à réduire les écarts de revenu avec les pays du Nord. Cette tendance à la convergence s’est poursuivie après la crise financière, mais elle perd aujourd’hui en vigueur du fait du tassement de la croissance dans les pays en développement. Ce n’est qu’en tirant des enseignements de ces faits récents que la convergence pourra être ravivée et servir une croissance plus trans-formatrice.

Si l’on remonte jusqu’au début des années 1980, on peut distinguer trois grandes tendances qui ont contribué à redéfinir le paysage économique mondial, à savoir le ralentissement chronique dans les pays développés, la solidité des résultats en Asie de l’Est et les disparités entre les autres pays en développement, à la fois dans le temps et selon les régions.

En Asie de l’Est, l’essor économique a d’abord été celui des nouveaux pays industriels du Nord-Est dans les années 1960, puis des pays du Sud-Est dans les années 1980 – bien qu’à un moindre degré. Un regain de dynamisme a eu lieu avec le passage au nouveau millénaire et la transformation, après réforme, de l’économie chinoise. Sur les 11 pays en développement non insulaires qui affichent une forte croissance depuis 1980, neuf sont des pays d’Asie de l’Est.

Pour les autres pays en développement, le rattrapage économique a été moins linéaire. De fait, bon nombre d’entre eux accusent aujourd’hui un retard bien plus grand sur les pays développés qu’en 1980, malgré de récentes poussées de croissance (voir tableau 2).

Ces écarts peuvent s’expliquer par la reconfiguration de l’environnement mondial survenue pendant les trois dernières décennies, qui a profité à certains pays (et à certaines communautés), et en a pénalisé d’autres. Il est certain que l’accélération générale de la croissance observée dans les pays du Sud au début du millénaire est due à une conjonction de facteurs économiques favorables (progression des flux commerciaux et des flux de capitaux, augmentation des envois de fonds (des migrants) et de l’aide, et hausse des prix des produits de base), mais elle s’inscrit dans des stratégies de développement mises en place au cours des deux décennies précédentes. Maintenant que l’économie mondiale entame une phase de ralentissement, ces stratégies ne bénéficient plus d’un environnement aussi propice.

Contrairement à ce qui avait été promis, l’ouverture à l’économie mondiale ne s’est pas traduite par cette envolée des investissements qui devait activer la transformation structurelle dans les régions en développement. L’ouverture financière a certes rendu l’accès au capital plus facile et moins onéreux, mais les investissements directs étrangers ont partiellement redéfini la division internationale du travail. Dans la plupart des pays en développement, les entrées de capitaux sont devenues plus irrégulières et n’ont pas toujours donné lieu à de nouveaux investissements dans les capacités productives ou à une modification des structures de production. Jusqu’au début des années 2000, période de brève accalmie et de hausse – timide – de l’investissement, les chocs et les crises ont rendu souvent difficile la planification à moyen terme. Lorsque l’on considère l’ensemble de la période depuis le début des années 1980, on constate que la relation entre l’ouverture financière et la formation de capital semble avoir été faible, voire inverse.

La reconfiguration des marchés, qui constitue un autre aspect du processus actuel de mondialisation, peut éclairer quelque peu sur ces inégalités face à la croissance. Dans les ouvrages théoriques, la libre concurrence est souvent présentée comme un moyen d’améliorer la prospérité économique – étant entendu que, plus les marchés sont étendus, plus la prospérité sera grande. Dans la pratique, on observe une concentration croissante sur certains marchés, avec l’apparition de quelques entreprises dotées de ressources suffisantes pour asseoir leur domination, et une intensification de la concurrence sur d’autres ; d’où le danger d’une appropriation de la rente ou d’une course au moins-disant, selon les cas. Les pays sont donc confrontés à des possibilités et à des contraintes très diverses.

Les marchés mondiaux peuvent être de bons serviteurs , mais de mauvais maîtres ; leur céder plus de pouvoir relève d’un choix politique, et non d’une fatalité économique ou technologique. Le ralentissement économique dans les pays développés exclut toute explication simpliste selon laquelle un tel choix est le produit d’un jeu de dupes entre le Nord et le Sud. De fait, même dans ces pays, le ralentissement de la croissance et le creusement des inégalités ont laissé dans leur sillage des populations démunies. Pour la communauté internationale, le grand objectif politique sera donc d’aller plus loin que l’inventaire des gagnants et des perdants de la mondialisation et d’élaborer un projet plus constructif de prospérité partagée.

Liaisons manquantes

 Le développement est fondamentalement un processus de transformation, qui associe divers effets de liaison interdépendants et cumulatifs pour créer un cercle vertueux entre la mobilisation des ressources, la création d’emplois, la hausse des revenus, l’expansion des marchés et l’accroissement de l’investissement, ce qui permet de créer des emplois de meilleure qualité. Ce cercle vertueux doit être alimenté par une forte croissance de la productivité globale qui donnera aux décideurs la marge d’action nécessaire pour concilier les différents objectifs et intérêts contradictoires et, aux pays en développement, la possibilité de réduire les écarts qui les séparent des pays développés.

Jusqu’à la fin des années 1970, la plupart des régions en développement ont enregistré une hausse de la productivité comparable à celle des pays développés. Depuis, l’écart entre ces deux groupes a eu tendance à se creuser, aussi bien en moyenne que dans les différents secteurs et, si l’on excepte certains pays asiatiques, cette tendance s’est confirmée alors même que la croissance économique a redémarré dans certains pays depuis le début du nouveau millénaire.

Cette évolution a ravivé l’intérêt pour le rôle que la transformation structurelle peut jouer en faveur d’une croissance et d’un développement soutenus, comme en témoigne le nouveau Programme de développement durable à l’horizon 2030, dont l’un des objectifs est la promotion d’une industrialisation durable qui profite à tous.

Si l’Asie de l’Est se différencie des autres régions en développement depuis une trentaine d’années, ce n’est pas tant à cause du poids relatif de l’industrie dans la production totale, mais à cause de celui du secteur manufacturier. Cette région se distingue en effet par la progression régulière de la part de ce secteur dans le PIB, qui a dépassé 25 % en Asie du Sud-Est et 30 % en Asie du Nord-Est, et par le fait que cette part est restée longtemps élevée (voir Tableau 3). La croissance manufacturière rapide s’est accompagnée d’une forte création d’emplois et d’une hausse de la productivité, qui ont permis aux pays de la région d’accéder aux marchés mondiaux et de faire augmenter la part des pays en développement dans le commerce mondial de produits manufacturés au cours des dernières décennies. Dans d’autres régions, la croissance manufacturière est tombée en deçà de celle de la production totale, et la croissance de l’emploi a été associée à la stagnation de la productivité, ou inversement.

Dans les pays qui ont réussi à rattraper leur retard économique, le secteur manufacturier n’a pas été favorisé par rapport aux autres ; plutôt, une série d’effets de liaison et de complémentarités intra-sectoriels et intersectoriels ont contribué à la croissance de la productivité et de l’emploi. À mesure que le secteur manufacturier se développait, la production primaire a elle aussi eu tendance à gagner en efficacité grâce à la baisse du prix des facteurs de production, aux retombées technologiques et aux effets d’accumulation des connaissances. Le secteur des services et le secteur manufacturier se sont généralement développés en parallèle, les progrès constants de ce dernier ayant un effet d’entraînement sur certaines activités de service. Ces activités ont généralement permis des gains de productivité, qui ont contribué à renforcer le potentiel de croissance de la productivité dans le secteur industriel en fournissant des intrants manufacturiers plus nombreux et de meilleure qualité.

Ces cinquante dernières années, c’est dans les régions en développement où le ratio investissement/PIB et l’investissement par habitant étaient les plus élevés et dans celles où l’investissement a augmenté le plus rapidement que la croissance de la productivité a été la plus forte. Outre l’investissement dans les capacités productives et la modernisation technologique, l’amélioration et l’adaptation des qualifications des travailleurs, des techniques de gestion et des compétences entrepreneuriales ont été déter-minantes pour le succès de la transformation structurelle. La structure du secteur manufacturier du point de vue de l’intensité technologique des activités (faible, moyenne ou élevée) a des incidences majeures sur les modalités d’acquisition des connaissances et des compétences. Lorsque l’apprentissage se déroule dans le cadre d’activités de conception et d’ingénierie qui peuvent être appliquées à un large éventail de secteurs, la production industrielle se caractérise par un rythme d’apprentissage rapide qui favorise la création de liaisons intersectorielles et entraîne un accroissement général de l’efficacité.

La répartition des gains de productivité influe également sur la rapidité et la viabilité du processus de transformation. Si ces gains sont utilisés principalement pour augmenter les bénéfices, ceux-ci peuvent être réinvestis dans la création de capacités productives et la modernisation technologique ; ce n’est toutefois pas garanti, car le réinvestissement n’a lieu que si les conditions sont favorables, notamment un cadre macroéconomique approprié et la perspective d’une demande croissante. Dans la mesure où ils contribuent également au développement de l’emploi et à la hausse des salaires, les gains de productivité stimulent la demande intérieure, ce qui incite les entrepreneurs à investir davantage, et favorise les économies d’échelle dans la production nationale de biens et services de grande consommation. Les fortes hausses de productivité font aussi augmenter les recettes publiques provenant de l’impôt sur les sociétés et de l’impôt sur les revenus, sans entraîner de diminution en termes absolus des revenus du secteur privé. Ces recettes peuvent être affectées à des investissements d’infrastructure favorables à la productivité, notamment dans les équipements collectifs et les services publics. Enfin, les gains de productivité peuvent faire baisser les prix des produits d’exportation, contribuant ainsi à l’augmentation ou au maintien des parts de marché.

Les dépenses publiques jouent un rôle crucial dans le processus de transformation structurelle. Les infrastructures de transport, de logistique et de télécommunication, les réseaux d’appro-visionnement en eau et électricité, les services d’éducation, de formation professionnelle et d’appui à la recherche-développement, et les services d’information et de coordination ont de fortes incidences sur la croissance de la productivité dans tous les secteurs, ainsi que sur le rythme et les caractéristiques de la transformation structurelle.

Toutefois, l’investissement, qu’il soit public ou privé, ne suffit pas à soutenir durablement la transformation structurelle ; il est également essentiel de créer des liens entre les sous-secteurs de pointe et le reste de l’économie. Ces liens peuvent prendre différentes formes. Les liaisons de production « en amont » et « en aval » résultent, respectivement, de l’achat et de la vente d’intrants par des producteurs à d’autres producteurs, aussi bien dans le secteur manufacturier que dans les secteurs primaire et tertiaire. On parle de liaisons en matière d’investissement lorsque la viabilité d’un investissement productif, d’un investissement dans un nouveau projet entrepreneurial, et donc dans les activités manufacturières d’une entreprise ou d’un sous-secteur qui en découlent, dépend d’investissements antérieurs ou simultanés dans d’autres entreprises ou secteurs, ou dans certaines infrastructures. Les liaisons en matière de connaissances résultent de la diffusion des compétences et des connaissances technologiques dans les entreprises par des moyens formels ou non et de la mise à profit par les entreprises des acquis de l’éducation, de la formation professionnelle et de la recherche-développement obtenus hors de l’entreprise. Les liaisons en matière de revenu ont pour effet de faire évoluer les habitudes de consommation lorsque l’accroissement des revenus découlant de l’amélioration des conditions d’emploi se traduit par une hausse de la demande de produits d’origine nationale et que l’augmentation de la productivité ou des rentes issues de l’exploitation des ressources naturelles se traduit par une hausse des recettes publiques qui permet de renforcer l’investissement public et les services publics.

Les incitations de marché peuvent contribuer à créer et à renforcer ces liaisons, mais il est rare que cela se produise de façon spontanée. En effet, le degré de volontarisme avec lequel les pays ont établi ces liaisons explique dans une grande mesure la diversité des trajectoires de transformation structurelle relevées dans le monde en développement.

Une observation sommaire permet de distinguer trois grandes trajectoires au cours des dernières décennies. Ces trajectoires stylisées offrent un cadre de réflexion qui permet de tirer des enseignements des succès et des échecs afin d’élaborer des politiques appropriées. La première trajectoire est l’industrialisation de rattrapage, qui se caractérise par des liaisons solides dans les domaines de la production, de l’investissement, des connaissances et du revenu, établies sur plusieurs décennies à la faveur de la croissance et de la diversification du secteur manufacturier. Si l’on fait exception des pays développés, cette trajectoire n’a été suivie que par une poignée de nouveaux pays industriels d’Asie de l’Est, bien qu’elle ait démontré son potentiel ailleurs sur des périodes plus courtes. La Chine semble également engagée sur cette voie, mais à un degré de développement bien moindre.

Ces cas d’industrialisation de rattrapage confirment que l’augmentation régulière de l’investissement par habitant est essentielle pour que certaines branches manufacturières atteignent une masse critique. Ils attestent aussi le rôle crucial des différents types de liaison qui ont été promues par les aides publiques importantes accordées à certains secteurs, notamment des crédits ciblés et des mesures de soutien public en matière de recherche-développement et d’accès aux marchés d’exportation. Le secteur public a facilité les investissements productifs à long terme, notamment en effectuant des investissements considérables dans les infrastructures matérielles et les infrastructures utiles à la diffusion des connaissances. En outre, la création ou le renforcement de liaisons en matière de revenu ont été appuyés par des politiques favorisant une répartition plus équitable des revenus, qui ont également stimulé la demande intérieure.

Dans les pays en développement, la trajectoire la plus fréquente est celle d’une industrialisation en panne, où la part du revenu et de l’emploi industriels commence à stagner après de longues périodes de croissance de la production manufacturière, alors que le revenu par habitant et la productivité globale sont encore relativement faibles. C’est ce qui est arrivé en Inde et au Mexique, par exemple, et plus récemment dans plusieurs pays d’Asie du Sud-Est. Dans d’autres pays, dont beaucoup de pays d’Afrique subsaharienne, le développement du secteur manufacturier a ralenti avant même qu’il ait été possible de jeter les bases nécessaires à une industrialisation soutenue. Dans les pays où l’industrialisation est tombée en panne, la croissance de la productivité a eu tendance à fluctuer et a rarement atteint les niveaux les plus faibles enregistrés par les pays d’Asie de l’Est. De plus, elle ne s’est pas accompagnée d’une expansion soutenue de l’emploi manufacturier.

Dans bon nombre de ces pays, il y a eu des poches d’excellence, c’est-à-dire des sous-secteurs économiques où la productivité et l’emploi progressaient en même temps ; ainsi, dans certaines activités de service en Inde et dans les enclaves manufacturières dynamiques au Mexique, qui ont bénéficié d’IED très importants et d’un accès au marché nord-américain. Les retombées sur le reste de l’économie ont cependant été limitées. Certains pays d’Asie du Sud-Est comme l’Indonésie, la Malaisie et la Thaïlande ont, pour leur part, suivi une trajectoire hybride. Jusqu’à la fin des années 1990, ils ont connu une transformation structurelle bénéfique, où l’emploi et la productivité ont progressé sans interruption dans plusieurs branches d’activité industrielle, notamment manufacturières, grâce à des taux d’investissement de plus en plus élevés. Toutefois, la crise financière asiatique de 1997-1998 a provoqué une baisse sensible de ces taux et a mis un coup d’arrêt à la croissance de l’emploi et de la productivité dans le secteur manufacturier.

En Afrique subsaharienne (à l’exception de l’Afrique du Sud), le secteur manufacturier n’a jamais atteint la taille nécessaire pour servir de moteur à un processus cumulatif de création de liaisons. Dans de nombreux pays de la région, les politiques d’ajustement structurel des années 1980 et 1990 ont nui au développement du secteur. Si la production manufacturière a ensuite renoué avec la croissance, c’est plutôt à la hausse de l’emploi qu’à l’amélioration de la productivité qu’elle le doit, et cette croissance est restée trop faible pour créer des effets de liaison suffisants entre production, revenu et demande. De même, l’investissement, s’il a augmenté, n’était pas suffisant pour alimenter une hausse généralisée de la productivité et la création et la diffusion de connaissances.

La troisième trajectoire de transformation structurelle est celle de la désindustrialisation précoce. Dans ce cas de figure, la part du secteur et de l’emploi manufacturiers dans la valeur ajoutée a commencé à reculer alors que le revenu par habitant des pays concernés était bien inférieur aux niveaux atteints dans les pays développés et les pays qui avaient réussi leur rattrapage industriel lorsqu’ils ont entamé leur désindustrialisation. Cette baisse s’est accompagnée d’une chute de la productivité relative. Le phénomène a été observé dans plusieurs pays d’Amérique du Sud depuis la crise de la dette des années 1980. Ces pays ont connu des périodes de stagnation ou de baisse de la productivité, qui ont été parfois assez longues et qui, le plus souvent, ont coïncidé avec un fort ralentissement de l’investissement. En effet, après les années 1970, l’Amérique latine affichait le taux d’accumulation du capital le plus faible de toutes les régions en développement. À l’évidence, les pays d’Afrique du Nord et plusieurs pays en transition dont le système d’économie planifiée s’est effondré suivent ce même type de trajectoire.

La désindustrialisation précoce est étroitement liée à des réformes radicales menées pour mettre en place des politiques macroéconomiques plus restrictives, à une réduction de l’investissement public dans les infrastructures et les connaissances et, plus généralement, à une moindre intervention de l’État en faveur de la transformation structurelle. La libéralisation de grande ampleur, et dans certains cas unilatérale, conjuguée à des périodes d’appréciation monétaire, a fortement pesé sur la rentabilité et la viabilité de larges segments du secteur manufacturier, cependant qu’une répar-tition plus régressive des revenus a affaibli la demande intérieure.

Rétablir les liens entre commerce et transformation structurelle

 La part des pays en développement dans les exportations mondiales de produits manufacturés a beaucoup augmenté, passant d’environ 10 % en 1980 à près de 45 % en 2014. Environ un quart des échanges en question ont lieu entre pays du Sud, et ce, en partie, parce que les chaînes de valeur mondiales ont élargi le champ d’action des réseaux internationaux de production dans certains secteurs marchands clefs. Cette évolution – et la libération du commerce qui l’a favorisée – est généralement considérée comme un signe encourageant de la contribution que la mondialisation et le commerce peuvent apporter à l’industrialisation et à l’accélération du développement.

La grande popularité des stratégies d’industrialisation axées sur l’exportation tient notamment aux bons résultats obtenus par la première génération de nouveaux pays industriels d’Asie de l’Est, où l’expansion des exportations manufacturières a été appuyée par la politique industrielle et la gestion macroéconomique, débouchant sur le développement de rattrapage le plus rapide et le plus soutenu de l’époque moderne. D’autres pays de la région ont appliqué des variantes de ce modèle sans toutefois parvenir à égaler pleinement les pionniers. Les statistiques agrégées sur l’essor manufacturier dans les pays du Sud occultent en grande partie la singularité des progrès asiatiques. En 2014, l’Asie a représenté à elle seule près de 90 % des exportations manufacturières des pays en développement et 94 % du commerce manufacturier Sud-Sud. Cela étant, plusieurs pays en développement non asiatiques participent activement au commerce de produits manufacturés, et beaucoup d’autres y prennent part dans l’espoir de concrétiser les promesses de l’industrialisation tirée par les exportations.

Si la participation accrue au commerce international – tant d’exportation que d’im-portation – peut accélérer et amplifier l’industria-lisation et accroître la productivité aussi bien intra qu’intersectorielle, cela ne va pas de soi. Lorsqu’elle est réciproque, la libéralisation du commerce ouvre des marchés à l’exportation et facilite l’importation de biens d’équipement et de biens intermédiaires, mais elle comporte aussi des risques pour l’industrialisation. Le plus redoutable est peut-être le risque d’être soumis à une concurrence plus dure de la part des importations de produits industriels, qui va de pair avec la désindustrialisation précoce et l’expansion du secteur informel dans plusieurs pays. Une autre difficulté réside dans le fait que les marchés d’exportation sont devenus beaucoup plus saturés et concurrentiels, ce qui a eu pour effet d’accroître l’offre mondiale de main d’œuvre peu qualifiée dans un contexte de baisse généralisée des salaires et de faiblesse de la demande globale.

La réponse à la question de savoir si les exportations de produits manufacturés induisent l’industrialisation et la croissance de la productivité et dans quelle mesure dépend aussi bien de la composition des exportations (plus l’intensité technologique est forte, mieux c’est) que de leur part dans la valeur ajoutée intérieure (voir Figure 4). En outre la taille du secteur manufacturier est probablement tout aussi importante, en particulier parce que les activités manufacturières doivent absorber de la main-d’œuvre pour que la productivité globale s’améliore. Les enclaves manufacturières d’excellence sont encourageantes, mais elles ne suffisent pas à produire des liaisons et la transformation de la production nationale qui sont nécessaires à une industrialisation digne de ce nom.

Même lorsque le secteur est d’une taille suffisante pour exercer une influence notable sur la production intérieure, le problème des prix reste un facteur contraignant. L’erreur de généralisation qui se produit lorsque des exportateurs toujours plus nombreux appliquent la même stratégie axée sur l’exportation se solde par un ralentissement de la hausse des prix (et in fine des salaires), même pour les exportateurs d’articles manufacturés les plus florissants d’Asie. Entre 1980 et 2014, les exportateurs de produits manufacturés des pays en développement ont vu les termes de l’échange diminuer de 1,1 % en moyenne par an (1,5 % dans les pays asiatiques). L’exportation de produits à plus forte intensité technologique semble être une solution prometteuse, mais le saut doit être important et soutenu pour permettre de distancer les nombreux concurrents qui se disputent les mêmes marchés d’exportation aux prix plus élevés (voir Tableau 4). L’envers de l’erreur de généralisation est la concentration de la puissance économique et de la capacité d’influer sur les prix. L’essor des chaînes de valeur mondiales est à la fois une cause et une conséquence de ce phénomène. D’une part, les chaînes de valeur mondiales favorisent une plus large participation des pays en développement au commerce manufacturier mondial, leur ouvrant ainsi de nouvelles perspectives d’industrialisation. D’autre part, cette participation accrue intensifie la concurrence, laquelle renforce encore le pouvoir de négociation et la capacité d’agir sur les prix dont disposent les principales entreprises multinationales, basées le plus souvent dans des pays développés. Par conséquent, les producteurs des pays en développement – même les grands fournisseurs des pays émergents – peinent à créer et à capter suffisamment de valeur ajoutée pour que cela ait un effet appréciable sur l’économie.

Le problème tient en grande partie au fait qu’aujourd’hui l’industrialisation tirée par les exportations est globalement décevante en ce qui concerne la création d’emplois nombreux et bien rémunérés – aspect souvent négligé mais pourtant essentiel lorsqu’il s’agit d’établir des liens fructueux entre exportation et industrialisation. Même lorsqu’ils pourraient contribuer au progrès social, les gains de productivité servent le plus souvent à augmenter les bénéfices ou encore à réduire les prix pour consolider un avantage concurrentiel existant, plutôt qu’à relever les salaires. Dès lors que la majeure partie des gains de productivité est transférée à l’étranger sous forme de baisse de prix, le cercle vertueux de la productivité qui stimule la demande et l’investissement intérieurs risque d’être affaibli. Cette dynamique concurrentielle a été particulièrement problématique pour des pays d’Afrique et d’Amérique latine, où la mondialisation s’est accompagnée d’un déplacement de la main d’œuvre qui est passée d’activités productives à des activités peu productives, mais aussi à l’économie informelle. En revanche, un certain nombre de pays asiatiques ont su mieux profiter des possibilités créées par l’exportation de produits manufacturés, parvenant à améliorer en même temps la productivité et l’emploi.

Ces tendances en matière d’emploi sont particulièrement éloquentes lorsque les données sont ventilées par sexe. En Afrique et dans la région de l’Amérique latine et des Caraïbes, la croissance des exportations manufacturières est plus étroitement liée à l’augmentation de l’effectif féminin dans les emplois de service peu productifs que dans les emplois manufacturiers modernes à forte productivité que les stratégies d’industrialisation axées sur l’exportation étaient censées créer. En Afrique, entre 1991 et 2014, une augmentation de 1 % des exportations manufacturières a entraîné une hausse de 0,34 % de l’effectif féminin travaillant dans le secteur des services mais seulement de 0,12 % de celui qui travaillait dans le secteur industriel. Les chiffres correspondant concernant l’Amérique latine et les Caraïbes sont de 0,29 % et 0,14 % respectivement. Il y a deux causes à cela. Premièrement, sous l’effet des pressions concurrentielles accrues sur les marchés extérieurs et intérieurs, la sous-traitance s’est développée et les emplois informels se sont multipliés. Deuxièmement, le recours simultané à la main d’œuvre nationale et à des technologies de production capitalistiques a réduit l’intensité d’emploi du secteur manufacturier tout en faisant augmenter la demande relative de main d’œuvre qualifiée. En dernière analyse, il faut reconnaître que la gestion du changement structurel passe notamment par l’élaboration d’une politique d’emploi garantissant un processus d’industrialisation autonome qui profite à tous.

La faiblesse des liens entre le commerce de produits manufacturés et l’industrialisation est largement imputable à l’insuffisance de la demande mondiale globale. À cause des stratégies de croissance fondées, au Nord comme au Sud, sur la réduction des salaires et l’austérité budgétaire, la demande provenant des pays développés n’est pas suffisante pour les pays qui cherchent à s’industrialiser grâce aux exportations. En revanche, les marchés à caractère plus régional et les pays du Sud offrent des débouchés prometteurs – particulièrement pour les produits manufacturés – comme en témoigne déjà, dans une certaine mesure, la nouvelle géographie du commerce international. Mais pour prendre correctement ce virage, les pays en développement, particulièrement les grands pays émergents, doivent se réorienter en passant d’une industrialisation fondée sur les exportations à une industrialisation tirée par la demande intérieure. Les marchés des pays développés restent des destinations importantes pour les produits plus élaborés et offrent des possibilités uniques de renforcer les capacités de production, de conception et de commercialisation. Cela étant, aucune de ces stratégies ne permettra à un pays d’assurer son industrialisation et de l’inscrire dans la durée si la demande mondiale globale n’augmente pas.

Un climat d’investissement malsain

La transformation structurelle exige des investissements massifs. L’histoire montre que plus les pays tardent à s’industrialiser, plus l’effort à fournir est important. Cela dit, même les pays à revenu intermédiaire, qui disposent déjà de certaines capacités, sont souvent obligés de repartir à l’offensive pour vaincre certains obstacles spécifiques et continuer de progresser. Quel que soit le niveau de revenu, le financement de ces investissements peut peser lourdement sur le processus de développement.

La plupart des gens considèrent que les marchés financiers dirigent l’épargne privée vers les acteurs les mieux à même d’en faire une utilisation productive. Pourtant, dans les pays qui ont le mieux réussi, ce sont les gouvernements qui ont pris l’initiative, usant de leur marge d’action économique et institutionnelle pour créer les conditions nécessaires à la mobilisation de financements publics et privés en faveur de projets d’investissement à long terme. L’accès au crédit a souvent été décisif pour enclencher le processus, et ce n’est pas un hasard si, parmi les régions en développement, l’Asie de l’Est est celle où le système de crédit est le plus avancé et les ratios investissement/PIB les plus élevés. Cela étant, dans les pays de la région et dans d’autres pays dynamiques, la mobilisation des ressources intérieures a été liée à une hausse des bénéfices des entreprises et à une augmentation de la part de ces bénéfices dans un PIB lui-même en progression, ce qui tend à indiquer non seulement que les bénéfices étaient à l’origine de la hausse des investissements productifs mais aussi qu’ils en dépendaient. La dynamique créée par le couple bénéfices-investissements a été cruciale pour la transformation structurelle soutenue qui s’est opérée.

Or, l’ouverture financière croissante et l’instabilité persistante du système financier international ont affaibli le couple bénéfices-investissements, et pas seulement dans les pays développés ; on assiste au même phénomène dans les pays en développement, et la transformation structurelle pourrait en pâtir.

La hausse sensible de la rentabilité des entreprises des pays développés au cours des trente dernières années ne découle nullement d’une hausse de l’investissement réel (voir figure 1). Au contraire, dans les grands pays développés (Allemagne, États-Unis, France, Japon et Royaume-Uni), l’investissement moyen (hors secteur du bâtiment et des travaux publics) n’a cessé de chuter, passant d’environ 20 % à moins de 16 % (point bas historique) du PIB entre 1980 et 2015, tandis que la part des bénéfices a suivi la trajectoire exactement inverse, passant d’une moyenne de 14,6 % en 1980 à un peu moins de 18 % en 2013 (indépendamment de la bulle Internet et de la crise financière mondiale). Dans ces pays, la rentabilité des entreprises a été dopée par la financiarisation de leurs stratégies, dictée par l’émergence de ce que l’on a appelé la « primauté actionnariale » et par la priorité donnée aux décisions à court terme, à la gestion des coûts et à l’ingénierie financière sous l’œil vigilant des investisseurs institutionnels. Si le rythme n’a pas été le même dans tous les pays, le recentrage des entreprises autour de pratiques de gestion telles que la distribution accrue de dividendes, les rachats d’actions, les fusions et les acquisitions signifie que les stratégies classiques consistant à mettre les bénéfices en réserve et à les réinvestir ont peu à peu été remplacées par un nouveau credo : réduire les effectifs et distribuer les profits.

Les répercussions macroéconomiques se sont fait clairement sentir dans les pays développés où elles se sont traduites par la hausse des inégalités de revenus (due en partie aux plans de rémunération des dirigeants d’entreprise), l’érosion fiscale et, en fin de compte l’affaiblissement de la demande globale, une croissance sans création d’emplois, des bulles financières et une nouvelle aggravation des inégalités de revenus. En conséquence, le couple bénéfices-investissements continue de se distendre.

Dans les pays en développement, cela fait déjà quelque temps que l’on relève les effets négatifs – notamment les chocs macroéconomiques – de la mondialisation financière ; mais dernièrement c’est au niveau des entreprises que ces effets se manifestent. Entre 1995 et 2014, les bilans des entreprises non financières des grands pays en développement ont enregistré une baisse des ratios investissements/bénéfices, qui a parfois été forte comme au Brésil, en Malaisie, en République de Corée et en Turquie. Dans la plupart des pays en développement, les grandes entreprises par actions sont encore l’exception, mais il est évident que leurs stratégies deviennent plus financières. Dans les sociétés qui distribuent régulièrement des dividendes, la part versée aux actionnaires tend à augmenter malgré des bénéfices plutôt stables. Ces sociétés accumulent aussi des actifs financiers, dans certains cas plus rapidement qu’elles n’accumulent de la dette, ce qui montre qu’elles se détournent des investissements à long terme au profit des investissements de portefeuille sur les marchés financiers libéralisés. L’augmentation rapide de l’endettement des entreprises non financières devient une préoccupation croissante dans de nombreux pays émergents.

La dette en dollars des entreprises non financières de 13 pays en développement a augmenté de 40 % entre 2010 et 2014, tandis que les ratios dette/service de la dette se sont envolés – signe avant-coureur fiable d’une crise bancaire systémique en gestation. Selon ces chiffres le niveau d’endettement de cette même catégorie d’entreprises dans certains des principaux pays développés (Allemagne, États-Unis, Japon et Royaume-Uni) a chuté de près de 20 points de pourcentage dans la même période.

Il serait prématuré de suggérer que l’on assiste à une dissolution généralisée du couple bénéfices-investissements dans le monde en développement, mais il est évident que si la rentabilité des entreprises a augmenté presque partout, les trajectoires d’investissement ont beaucoup varié d’un pays à l’autre. Il est clair aussi que les effets macroéconomiques négatifs de la financiarisation de l’économie mondiale et des entreprises s’aggravent, et pas seulement là où la récente augmentation de l’endettement des entreprises des pays émergents a été alimentée, en partie du moins, par les programmes d’assouplissement quantitatif des pays développés et par les excès de liquidités auxquels ces programmes ont donné lieu. Les données sectorielles montrent aussi comment l’investissement nourri par l’endettement s’est concentré dans des secteurs d’activité très cycliques reposant sur les ressources naturelles, qui ne contribuent ni à la transformation structurelle ni à une hausse rapide de la productivité. En effet sept secteurs seulement – pétrole et gaz, électricité, bâtiment et travaux publics, matières premières industrielles, immobilier, télécommunications et extraction minière – sont à l’origine de plus des deux tiers de l’augmentation totale de la dette et de l’investissement (voir figure 3).

Pour freiner la financiarisation des entreprises dans les pays développés comme dans les pays en développement, il faudra modifier leur gouvernance et les systèmes d’incitation des entreprises non financières, par exemple en renforçant les liens réglementaires entre fiscalité des entreprises et réinvestissement des bénéfices à des fins productives.

Pour de nombreux pays en développement qui viennent de s’engager dans la transformation structurelle, le plus important n’est pas de s’attaquer à l’affaiblissement du couple bénéfices-investissements qui a été fort dans le passé, mais d’abord d’établir un tel binôme. Des efforts économiques et institutionnels de grande ampleur doivent être déployés pour créer des systèmes financiers et bancaires efficaces et capables de fournir les crédits et les liquidités nécessaires à une expansion rapide des capacités productives. Il faut aussi adopter des mesures énergiques pour lever les premiers obstacles auxquels les initiatives du secteur privé se heurtent, afin qu’elles puissent devenir viables et rentables et s’orienter vers des projets indispensables à la transformation structurelle. Parallèlement, les investissements publics essentiels, en particulier pendant les premières étapes du processus de rattrapage, doivent être protégés par des mesures internationales concertées visant à lutter contre l’évasion et la fraude fiscales et contre la fuite des capitaux qui érodent les recettes publiques.

Cela dit, pour pérenniser le financement (extérieur et intérieur), il faut avant toute chose remédier efficacement et durablement aux faiblesses systémiques du système financier international. Les pays doivent coordonner leurs politiques macroéconomiques d’une manière responsable. Sans véritable stabilité macro-économique ni redressement complet des pays en développement, l’investissement réel à long terme des entreprises continuera de se dégrader dans les pays développés comme dans les pays en développement.

Retour à la politique industrielle

Aucun pays n’a parcouru le chemin semé d’embuches qui l’a conduit de la pauvreté généralisée du monde rural à la prospérité postindustrielle sans appliquer des politiques publiques ciblées conçues pour orienter la structure de production vers des activités nouvelles et des secteurs plus productifs, créateurs d’emplois mieux rémunérés et dotés d’un meilleur potentiel technologique. Ces politiques forment ce que l’on appelle couramment la « politique industrielle », mais il serait juste de l’appeler « politique de transformation de la production ».

Beaucoup de choses ont été écrites au sujet de la politique industrielle et de ses outils ces dernières décennies, dont une bonne partie a porté sur la question stérile de savoir si les gouvernements étaient capables ou non de « sélectionner des champions ». Dans la réalité, il n’y a pas de décision politique sans priorités, sans compromis et sans négociations ; et les décideurs sont tenus de fixer des cibles. La réflexion doit donc porter sur l’établissement de liens économiques capables de favoriser des cercles vertueux et le développement, sur l’approche intégrée qu’il convient d’adopter à cette fin et sur la géométrie institutionnelle à mettre en place pour l’appliquer.

Comme la transformation économique exige aujourd’hui des investissements beaucoup plus importants et que le lien bénéfices-investissements-exportations – déterminant pour le succès des pays d’Asie de l’Est dont le développement est récent – s’est affaibli, les stratégies axées sur une croissance de rattrapage n’auront pas la tâche facile. Pour réussir, il faut sérieusement repenser les approches et les options de la politique économique.

Compte tenu des changements qui sont intervenus dans l’économie mondiale, les gouvernements des pays en développement doivent être ambitieux mais pas irréalistes. Ils devraient s’efforcer d’atteindre un haut niveau de développement en créant de nouvelles sources de croissance et de dynamisme plutôt qu’en se contentant de tirer le meilleur parti de leurs avantages comparatifs. Il peut être judicieux d’agir par étape, mais il sera nécessaire de prendre des mesures bien plus radicales qui dépassent largement les avantages comparatifs pour s’orienter vers des activités à plus forte valeur ajoutée, qui soient créatrices d’emplois, particulièrement élastiques au revenu et mieux à même d’établir des synergies à travers la création de connaissances. À viser haut, le risque est l’échec. Ce risque devrait aussi être pris en compte, et des mécanismes de contrôle devraient être mis en place pour suivre les progrès, repérer les résultats insuffisants et, au besoin, adapter ou supprimer les aides fournies par l’État. Ainsi, l’accent est mis non pas sur la question de savoir s’il faut une politique industrielle mais sur la manière de la concevoir et de l’appliquer correctement.

Le rôle et l’efficacité de la politique industrielle ne préoccupent pas seulement les pays développés. Si la part de l’activité industrielle dans le PIB de ces pays recule depuis quelques décennies du fait de leur évolution vers une société postindustrielle, le rythme et l’ampleur de cette transformation, qui s’est accélérée au début des années 2000, commencent à inquiéter les décideurs de plusieurs d’entre eux. Ces préoccupations, y compris celles qui concernent l’érosion de la classe moyenne, se sont intensifiées depuis la crise mondiale de 2008, et autorisent à penser que les décideurs devraient à présent utiliser les politiques industrielles pour rééquilibrer l’économie en la libérant de la domination d’un secteur financier disproportionné. La lenteur du redémarrage des pays développés après la Grande Récession corrobore cette idée.

Dans ce contexte, il est peut être utile de faire une distinction entre politiques industrielles « passives » et politiques industrielles « actives ». Les politiques « passives » ont pour caractéristique essentielle d’accepter les ressources et les structures institutionnelles existantes et de chercher à réduire les coûts de l’activité économique, notamment les coûts de coordination et de transaction. En revanche, les politiques « actives » visent à opérer des transformations plus profondes de la structure et du comportement des entreprises, ainsi dans le domaine de l’investissement, des exportations et de la modernisation. Il y a de fortes chances que ces deux types de politiques n’aient pas les mêmes besoins institutionnels. Pour cibler efficacement les mesures actives, l’État doit disposer de capacités substantielles et d’un niveau de discipline qui est souvent négligé dans le débat sur la politique industrielle. En fait, une politique active s’accompagne presque toujours d’une politique passive, mais l’inverse n’est pas vrai.

Les politiques industrielles actives ont besoin d’une géométrie institutionnelle propice reposant sur des États développementistes, sur un dialogue gouvernement-entreprises et sur des « mécanismes de contrôle réciproque » qui veillent à ce que l’aide publique au secteur privé aboutisse aux résultats souhaités. Sans doute, l’étape cruciale – et souvent la faille – dans l’application des politiques industrielles est l’attribution, le contrôle et la gestion des rentes à l’appui de la transformation et de la modernisation structurelles. Du point de vue de l’action publique, les rentes qui ont le potentiel d’améliorer la croissance peuvent avoir l’effet inverse si l’État ne sait pas les gérer. Si l’État n’a pas la crédibilité nécessaire pour supprimer ou suspendre les aides financières qu’il a accordées en cas de mauvais résultat, il y aura non seulement des coûts à court terme mais aussi des conséquences négatives à long terme.

La solution réside dans les efforts déployés par l’État pour contribuer à créer les interactions économiques capables d’accompagner le processus de transformation structurelle, en orientant les ressources vers les activités qui peuvent augmenter la productivité et le nombre d’emplois mieux rémunérés. Pour beaucoup de pays, il s’agira de faire un bilan complet des chaînes d’ap-provisionnement sectorielles, de la production primaire à la logistique du produit fini des entreprises manufacturières. Dans d’autres, l’objectif sera de rattacher ces chaînes aux chaînes mondiales. Dans les deux cas, il sera nécessaire de faciliter l’accès des entreprises manufacturières au financement à long terme des investissements, et ce, à un coût abordable, en particulier dans les secteurs ciblés ainsi que dans les branches qui peuvent profiter des relations intra-sectorielles. Les outils et les leviers de la politique industrielle devraient aussi faire partie d’un train de mesures intégrées et interconnectées destinées à faire coïncider les politiques en matière de commerce, de concurrence, de travail et les politiques macroéconomiques avec les impératifs de l’industrialisation. Ce train de mesures doit également être adaptable en fonction de l’évolution des contraintes et des capacités.

Aujourd’hui, les décideurs ne peuvent plus compter sur le seul secteur manufacturier d’exportation pour connaître une croissance comparable à celle des pays d’Asie de l’Est venus tardivement à l’industrialisation. Ce n’est pas que les pays doivent renoncer à exporter ; c’est plutôt qu’ils doivent adopter une approche beaucoup plus nuancée et stratégique. Ils doivent être plus pragmatiques dans leur choix de produits et de marchés extérieurs, tout en accordant une attention accrue au développement des marchés intérieurs et régionaux et à la promotion des gammes de produits, des technologies et des effets sur le revenu que l’expansion de ces marchés exigera.

[…]

Pour atteindre les nouveaux objectifs de développement durable, il est essentiel de prendre des mesures plus ambitieuses et plus globales dans ces domaines. Comme de précédentes livraisons du Rapport l’ont montré, il reste encore une marge d’action suffisante – malgré la réduction subie du fait de la « mondialisation financière » – pour mettre en œuvre les types de programmes économiques capables non seulement de susciter une transformation en profondeur mais aussi d’aboutir à des résultats plus équitables et plus durables. Cette marge d’action doit néanmoins être défendue contre les pressions idéologiques et institutionnelles qui ont placé l’efficience du marché au-dessus de la prospérité partagée.

 

Notes:

[1] Ce texte reprend l’essentiel de l’Aperçu général du Rapport sur le commerce et le développement 2016. Son titre est celui de ce Rapport. Une annexe statistique, également de source CNUCED, est ajoutée et illustre certains aspects de cet aperçu. Les références de cet aperçu sont : UNCTAD/TDR/2016 (Overview).

[2] Les références ainsi indiquées correspondent aux différents documents statistiques figurant en annexe.

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