Transition humanitaire en Côte d’Ivoire : idéologies et pratiques des acteurs à l’épreuve de la demande locale[1]

Djané Adou (dit Fatogoma)[2]

 

IC 174Introduction

La Côte d’Ivoire sort progressivement de plus de dix ans de conflit politico-militaire dont les conséquences sur les populations ont suscité une réponse humanitaire. En effet, après la mort du premier président du pays en 1993 qui était au pouvoir depuis 1960, les tensions politiques liées à sa succession se sont entrainées sur le champ militaire avec un coup d’État en 1999. En 2002, une autre tentative de coup d’État, va se transformer en une rébellion armée qui s’installe sur la moitié nord du territoire jusqu’en 2011. Les arrangements politiques de résolution de ce conflit vont se solder par une guerre entre décembre 2010 et avril 2011, après l’élection présidentielle de sortie de crise. Cette autre séquence du conflit va occasionner officiellement, selon la Commission nationale d’enquête, 3000 morts, de nombreux déplacés et des destructions massives de biens privés et publics[3]. Un tel contexte de conflit militaire depuis 2002, et ses conséquences sur les populations associées à « l’incapacité » des structures de l’État à y faire face, vont déclencher l’intervention des acteurs internationaux et nationaux du champ humanitaire.

L’action humanitaire a un caractère polysémique, qui est renvoyé soit au droit humanitaire international, soit aux actions caritatives ou même aux actions liées à l’économie sociale et solidaire. Il apparaît, dès lors, important de clarifier ce dont il s’agit ici. Selon Brauman,  « l’action humanitaire est celle qui vise, sans aucune discrimination et avec des moyens pacifiques, à préserver la vie dans le respect de la dignité, à restaurer l’homme dans ses capacités de choix[4] ». Elle transparaît à travers son but qui est de fournir de l’aide aux personnes en détresse, de leur permettre de reprendre leur destinée en main, de surmonter leur désespoir et de reconstruire une nouvelle vie. Pour le Comité international de la Croix-Rouge, « les actions humanitaires reposent sur quatre principes essentiels que sont : l’universalité (s’adressent à toutes les victimes dans le monde), l’impartialité (quelle que soit leur appartenance), l’indépendance (pas soumises à des directives extérieures) et la neutralité (sans con-sidération politique)[5] ».

L’humanitaire apparaît dès lors comme une construction sociale qui évolue dans un cadre relationnel particulier, visible par des pratiques singulières et légitimée par des supports idéo-logiques. Tout ceci dans un contexte de « crise » avec un élément d’appel qui peut être une catastrophe naturelle, ou surtout la guerre comme le cas de la Côte d’Ivoire.

Sous ce rapport, l’aide humanitaire sur le plan pratique, peut prendre diverses formes, telles que le don d’argent avec ses variantes comme le Cash Transfer[6], la mise à dispositions de vivres et équipements d’urgence, le déploiement de personnels spécialisés pour des interventions, le renforcement des capacités des acteurs locaux. Au plan relationnel, l’aide humanitaire met aux prises plusieurs niveaux d’acteurs qui peuvent se répartir globalement entre promoteurs et bénéficiaires, avec un cadre normatif qui prend appui sur l’altruisme[7]. Cette aide peut provenir de diverses sources, comme les acteurs étatiques et non étatiques, les organisations internationales publiques ou des acteurs individuels. Idéo-logiquement, l’aide humanitaire se veut apolitique et neutre, comme aide inconditionnelle et désintéressée pour les personnes en détresse, apportée sans distinction sociale, politique ou culturelle (voir par exemple les sept principes humanitaires des mouvements de la Croix-Rouge). Dans la réalité, les frontières entre aide humanitaire, aide au développement, lutte pour les droits de l’homme et promotion de la paix ne sont pas évidentes ; ce qui alimente la dynamique du renouveau humanitaire[8].

De fait la transition humanitaire comporte au moins deux niveaux d’appréhension qui se renseignent dialectiquement à savoir l’ins-titutionnel et l’opérationnel. L’institutionnel comme transformation de l’humanitaire[9] en tant qu’institution d’une part, et séquentiel d’autre part avec des concepts de gradualisme, de continuum, de contiguum en référence au passage d’une phase dite d’urgence à une phase d’autonomisation des groupes cibles en détresse[10]. Mais, en Côte d’Ivoire, il apparaît un constat de déphasage et une interprétation différenciée chez les acteurs sur les modalités et les séquences de cette intervention humanitaire, avec ses enjeux sociaux, politiques et économiques.

En effet le déploiement de l’aide humanitaire en Côte d’Ivoire, suite à la crise militaro-politique et particulièrement celle de la crise post-électorale de 2010 et 2011, révèle un déphasage et une interprétation différenciée des acteurs sur les phases d’urgence, de transition et de reprise du développement.

« … Chers amis humanitaires nous avons encore besoin de vous ! Ne partez pas !…[11] »

Au niveau local, les bénéficiaires en bout de chaîne sont « les personnes en détresse ou vulnérables », ainsi que les acteurs locaux de mise en œuvre, se retrouvent dans la « précarité » au moment de la phase de retrait des professionnels.

« Regardez depuis qu’on est revenu des camps! On nous dit de déposer les armes et de nous insérer dans ce projet de fabrication du savon artisanal. Depuis on a fait la formation, le local est là et depuis deux ans rien n’a évolué, tout est arrêté ! Ce n’est pas un appel à déposer les armes mais plutôt à les reprendre[12] ! ».

« C’est ici qu’on met les élèves des parents déplacés du fait de la crise et qui ont un problème d’âge scolaire. C’est dans le cadre du projet de classe passerelle avec NRC. Mais le projet est déjà arrêté. C’était une bonne chose mais on a arrêté ça maintenant, alors que les enfants continuent de revenir au village…[13] ».

Cette interprétation différenciée entre les acteurs au regard de la permanence de l’événement déclencheur de l’intervention des humanitaires questionne les supports idéologiques de mise en retrait de ces derniers, à l’heure du débat sur l’éthique et les modalités de la transition humanitaire[14].

Le concept d’idéologie est compris ici dans son sens socio-anthropologique, à travers les représentations sociales, les valeurs, les croyances, les mythes qui ont la fonction de mobiliser, légitimer, naturaliser ou même masquer la nature réelle des rapports sociaux[15]. Elle apparaît ici à partir des idées que les acteurs émettent pour justifier leur retrait ou non du terrain.

L’objectif de cet article est de présenter la configuration et les logiques du retrait des acteurs du champ humanitaire en Côte d’Ivoire, après le constat du peu d’études existant dans ce domaine[16]. Il s’agit ici de voir comment l’action humanitaire apparaît au plan local et pour quelles configurations d’acteurs. Quels sont les référents idéologiques de mise en retrait de ces acteurs pour quelle transition humanitaire en Côte d’Ivoire ?

À partir de l’expérience de l’Ouest ivoirien, cet article propose d’analyser les différentes ressources sociales, et particulièrement les formes de justification mobilisées pour rentrer et ou sortir du champ humanitaire. Il s’agit de voir comment ces formes de justifications sont réinvesties, les enjeux de leur mobilisation et les pratiques qui en résultent en lien avec la question de la transition humanitaire.

Méthodologie

L’étude s’est accentuée sur l’Ouest de la Côte d’Ivoire, qui a été « beaucoup » plus impacté par la crise, et qui concentre une grande partie de l’aide internationale. Cette zone donne des indicateurs pertinents de la manière dont les acteurs de l’humanitaire en Côte d’Ivoire se mettent en place depuis la phase d’urgence, leur implication dans les phases de transition et de développement. Elle permet de jeter un regard sur la structuration des acteurs, leurs interactions, leurs domaines d’intervention et les ressources idéologiques mobilisées à l’occasion du retrait. Aussi pour des raisons pratiques, au sein de cette région ouest le triangle Guiglo – Duékoué – Man a-t-il été choisi comme lieu de collecte des données.

Cette étude s’appuie sur les acquis théoriques et méthodologiques de la sociologie des organisations et de la socio-anthropologie des interventions sociales[17]. Elle s’inscrit dans une approche qualitative qui comporte essentiellement des entretiens avec les acteurs pertinents de l’aide et de l’action humanitaire en Côte d’Ivoire, l’observation et la recherche documentaire.

L’étude de ces petites localités a permis d’entreprendre une analyse plus poussée des acteurs à petite échelle. L’étude s’est intéressée au niveau micro-local, c’est-à-dire à la mise en œuvre concrète de l’action humanitaire sur le terrain, qui implique des autorités communautaire tradi-tionnelles et religieuses, aux côtés des ONG et autres acteurs macrosociologiques. Par exemple, à Duékoué, des religieux importants ont été rencontrés, comme le père Cyprien de la mission catholique de Duékoué qui a joué un rôle central dans la crise de 2011, les bénéficiaires, les ONG locales, les autorités locales, des ex-combattants, des représentants du système des Nations Unies comme OCHA, le HCR, l’ONUCI etc. Une forme de triangulation a été faite à travers la visite et les rencontres à Danané et Zouan-Hounien, des localités voisines fortement marquées par la crise politique de la Côte d’Ivoire à partir de 2002 et bien avant avec les conséquences humanitaires des conflits libériens et sierra-léonais.

Les activités de recherche se sont déclinées selon cet ordre : d’abord une cartographie de l’action humanitaire en Côte d’Ivoire, puis une cartographie des acteurs (bailleurs et bénéficiaires) de l’action humanitaire, et, enfin, un recueil de données secondaires sur la gouvernance de ces organisations. La phase empirique de recueil des données concerne la période allant de septembre 2014 à août 2015.

Résultats

  1. Les bailleurs de fonds : entre préférence pour l’urgence et surinvestissement de certains secteurs

L’action humanitaire en Côte d’Ivoire investit généralement six domaines cibles classiques : eau, hygiène et assainissement ; éducation ; protection ; santé ; sécurité alimentaire ; abris/biens non alimentaires. Les professionnels de l’humanitaire suivent pour cela les préférences des bailleurs pour investir ces différents domaines. Chaque bailleur de fonds suit ses propres critères dans le financement de ces domaines. Par exemple les Pays-Bas ont une préférence pour le WASH (Eau, Hygiène et Assainissement).

Le secteur de la santé concentre plus de 90 % des activités de l’USAID et concerne essentiellement la lutte contre le VIH sida. Depuis 2003, l’USAID consacre 140 000 000 de dollars US repartis en deux parts de 50 % au President’s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR) et au Center for Disease Control (CDC). Les 10 % restants de l’USAID concernent à partir de 2011 les secteurs de la démocratie et de la gouvernance, avec le programme Transition Initiative 1 et 2 (Côte d’Ivoire, Transition Initiative 1 et Côte d’Ivoire, Transition Initiative 2). Ce programme a pour but d’identifier les mécanismes qui permettent de prévenir et de gérer les conflits notamment à l’Ouest de la Côte d’Ivoire et particulièrement à Duékoué, ainsi que des catégories sociales jugées à risque comme les  « jeunes », les transporteurs, les ex-combattants, etc. À côté de cela, l’USAID en tant que bailleur octroie 5 millions de dollars US au Programme Alimentaire Mondial (PAM) au niveau de son appui au système des Nations Unies.

Pour le Conseil norvégien pour les Réfugiés[18] (NCR), il s’agit de l’éducation en milieu d’urgence, la sécurité alimentaire, l’ICLA (Information, Counselling Legal Assistance) dans la stratégie collaborative de gestion des conflits et le WASH (Eau, Hygiène et Assainissement). L’éducation en milieu d’urgence se décline en la formation des enseignants et des « enfants » déplacés, sortis du système scolaire du fait de la guerre, avec la mise en place des classes passerelles.

Un regard sur la phase d’urgence de 2011-2012 fait apparaître que le domaine du relèvement précoce n’a pas reçu de financement tandis que la sécurité alimentaire, les abris et biens non alimentaires, l’éducation ont été financés à plus de 50 %. De plus, seules les grandes ONG internationales et les agences du système des Nations unies ont pu obtenir des financements requis sur la base de l’Appel consolidé. Ces financements vont de plus de 100 % pour l’OIM, 93 % pour l’UNICEF, 63 % pour le PAM et 39 % pour la FAO pour ce qui est des agences du système des Nations Unies. Pour les ONG internationales, l’IRC a été financé à hauteur de 73 %, 68 % pour NRC, 56 % pour SC, 42 % pour DRC, 37 % pour ACF, et 31 % pour ACTED[19].

Ce sont les bailleurs qui choisissent les secteurs d’intervention prioritaires des humanitaires ; or on constate un surinvestissement pour l’aide d’urgence et pour certains secteurs tels que la santé au détriment d’autres secteurs importants notamment dans l’optique d’une sortie de la situation d’urgence à plus long terme. Si cette aide peut permettre une sortie de l’urgence, elle ne favorise en rien une transition vers une autonomisation des populations locales.

  1. Financement de l’humanitaire en Côte d’Ivoire : la priorité des ONG internationales chez les bailleurs

De façon générale, il apparaît trois niveaux de structuration des acteurs selon la circulation du capital financier et logistique. Il y a ainsi premièrement les bailleurs qui détiennent le capital financier, deuxièmement les professionnels et leurs délégations ainsi que leurs partenaires de mise en œuvre qui possèdent le savoir-faire et troisièmement, les communautés locales ou personnes en détresse qui sont censées bénéficier de ces actions.

An niveau méso, il apparaît un partenariat privilégié avec les ONG de l’origine du bailleur. Cette posture s’appuie sur certaines barrières comme la connaissance et l’expérience avec les procédures ainsi que les cadres normatifs qui encadrent les activités de ces bailleurs. Ce modèle relationnel est bien illustré par ECHO ou l’USAID. Ainsi l’USAID privilégie-t-elle les ONG américaines en raison de leur affinité culturelle ainsi que la facilitation des procédures.

« On ne peut que financer les ONG internationales, qui ont des procédures très exigeantes et dont on est sûr de l’atteinte des résultats. On ne peut pas faire autrement … »[20].

« Pour choisir ces ONG internationales, les mécanismes d’appels d’offres ou de choix directs sont mobilisés. Au niveau des ONG, il y a la relation par appel d’offres et la relation par choix direct. La relation par appel d’offres suit la procédure de la loi américaine sur la mise en concurrence du marché public »[21].

Le secteur de prédilection du Service d’Aide humanitaire et de Protection civile de la Commission européenne (ECHO), était la sécurité alimentaire avec comme partenaires principaux le PAM, la FAO, et le gouvernement ivoirien. Depuis le déclenchement des violences à la fin de 2010, l’Union européenne a alloué 119,7 millions d’euros d’aide humanitaire visant les populations les plus touchées par le conflit. Jusqu’au 30 juin 2011, cette aide a servi à couvrir les besoins en matière de santé, de nourriture, d’abris, de protection, d’eau et d’assainissement, durant les opérations d’urgence. Aujourd’hui, l’aide humanitaire est déployée dans le cadre d’un  « partenariat pour la transition » axé sur l’amélioration de la sécurité alimentaire, l’accès aux soins de santé de base et la promotion de la cohésion des catégories sociales considérées comme les plus vulnérables. Ce partenariat vise à donner suffisamment de temps au gouvernement et aux donateurs d’aide au développement pour rétablir les structures de l’État et redémarrer les services publics, en particulier dans les régions éprouvées par le conflit. Dans le cadre du partenariat pour « la transition », ECHO a six partenaires avec deux domaines clés qui sont la santé et la protection transfrontalière. Au niveau de la santé, les partenaires d’exécution sont la Croix-Rouge française, Terre des Hommes et le Comité international de Secours (IRC). Pour la protection transfrontalière à travers la gestion des conflits fonciers, ce sont les organisations norvégiennes NRC et danoise DRC qui sont les partenaires d’exécution.

Pour ce qui est de l’USAID, et les procédures de l’Union européenne pour ECHO, la sélection est très souvent précédée des « Appels à mani-festations d’intérêt » en rapport à un domaine particulier qui rentre dans le domaine d’intérêt du bailleur.

Avec l’USAID par exemple, la réponse directe est autorisée selon deux modalités. La première est liée au montant alloué qui doit être inférieur à 150.000 dollars et concernant une action urgente qui sera justifiée et autorisée a posteriori. La seconde modalité d’action directe sans appel d’offres concerne les dons au profit d’ONG internationales reconnues d’utilité publique et inscrites comme telles sur une liste préalable, les PIO[22]. Il s’agit par exemple du CICR et des agences spécialisées du système des Nations unies. Sous ce rapport, la sélection de ces ONG internationales obéit à leur inscription dans un réseau à travers un tableau d’autorisation préalable. Cette recon-naissance est une ressource pour ces professionnels de l’humanitaire dont le maintien oriente leurs partenariats avec les ONG locales.

Il existe une relation formelle basée sur des contrats ou des conventions entre les bailleurs et les professionnels internationaux de l’humanitaire qui fondent leur légitimité sur leurs expériences, leurs structures organisationnelles supranationales, leurs fonctionnements, les relations privilégiées entre les donateurs publics et/ou privés de leurs pays d’origine, etc.

En somme, les bailleurs internationaux financent en priorité les ONG internationales occidentales. Les organisations locales sont exclues de l’application de cette aide d’urgence à courte vue, et ne permet pas ainsi une réactivation rapide, si nécessaire, de l’aide d’urgence par des acteurs humanitaires locaux.

  1. Les ONG locales : émergence stratégique face à la crise et sous-traitance des activités des ONG internationales

Le conflit militaro-politique a suscité un marché de l’humanitaire en Côte d’Ivoire, avec un « boom » des associations en lien avec l’humanitaire d’urgence.

« Après le déclenchement de la crise, d’octobre 2002 au 30 septembre 2003, en moins d’un an, 521 organisations de la société civile ont été déclarées, alors que de 1952 au 19 septembre 2002 les organisation de la société civile déclarées n’étaient que 595. La plupart de ces organisations naissent et opèrent dans l’humanitaire […] dans la logique de l’urgence et ne connaissent que le mode opératoire de la prestation de services souvent à travers des relations asymétriques de sous-traitance avec les ONG internationales[23] ».

Ces organisations locales disparaissent ou rentrent en hibernation lorsqu’il y a une accalmie ou lorsque les ONG internationales désactivent les interventions. De sorte que les ONG locales encore en activité dans l’humanitaire au moment de l’étude à Duékoué et Man se sont formalisées (siège, récépissé de déclaration, organigramme, compte bancaire, logo …) à la fin de la « phase d’urgence » en 2013. En dehors de quelques ONG nationales (avec un siège à Abidjan) qui ont une collaboration relativement durable avec les agences des Nations Unies, les autres ont des difficultés à maintenir une structure orga-nisationnelle, des pratiques compatibles avec les exigences de transparence et de performance des bailleurs.

« C’est en 2010 que l’ONG a pris son envol avec les réfugiés de Duékoué qui sont arrivés à Man. Une fois l’antenne de l’UNICEF à Duékoué nous a donné 40 000 Francs CFA. En 2012 Save the Children nous a contactés pour son projet Alphabétisation et classe passerelle. Le bénévolat avec Save a structuré la chose avec une dotation de 500 000 Francs CFA. Après, le projet est reconduit avec 2 000.000 Francs CFA. Je ne savais pas faire un rapport. J’ai donc appelé ces jeunes que tu vois là pour m’aider. OCHA m’a aidé aussi pour les conseils. J’ai fait la déclaration de l’association, on a pris un siège, bon ! Donc on avance un peu un peu… »[24].

Les ONG locales sont constituées en réponse à la crise politique et ses effets pervers, elles cherchent à se formaliser à partir d’une existence légale sur la base de la loi de 1960 sur les associations, une expérience avec les ONG internationales, l’expertise de leur « staff », un siège et un minimum de logistique.

Ces ONG locales sont le plus souvent mises en place par des « bénévoles » ayant travaillé pour des ONG internationales dans la mise en place d’un court projet. À la fin de ce projet, le bénévole se transforme en entrepreneur social par la mise en place d’une telle structure. C’est l’exemple de l’ONG locale « Sport, Paix et Développement » à Duékoué dont l’initiateur (enseignant d’éducation physique et sportive dans les établissements privés) a mis en place cette ONG après avoir participé à la mise en œuvre de courts projets de la coopération suisse dans le domaine « sport et cohésion sociale », avec l’UNICEF en 2007 et pendant la crise postélectorale de 2010-2011, avec Save the Children de 2011 à 2012, et NRC de 2012 à 2015 dans le cadre du projet « classe passerelle pour la transition ».

« Mais les financements ne sont pas directs, il s’agit d’une sous-traitance. Pour cela on nous a demandé de mettre en place un conseil d’administration, une comptabilité, un service des projets, etc.[25] ».

Plus précisément l’action des ONG locales se réduit le plus souvent à de la sous-traitance pour le compte des ONG internationales. Leurs naissance et durée de vie sont donc très liées à l’émergence de crises humanitaires d’une part et au temps passé par les ONG internationales sur le terrain. Elles disparaissent  ou  entrent  en  hibernation  lorsque  la  crise  s’estompe  ou  lorsque  les  ONG inter-nationales cessent leur intervention. Cette situation des ONG locales, au service ponctuel des ONG internationales ne favorise pas l’émergence d’organisations locales pérennes ni la transmission de compétences à leur profit. Par conséquent, elle ne renforce pas non plus la crédibilité et la légitimité des ONG locales vis-à-vis des bailleurs.

  1. Une tentative récente et marginale de transfert de compétences aux ONG locales

Les ONG internationales procèdent par interventions directes en recrutant une main d’œuvre et des compétences individuelles ou par des interventions indirectes en sollicitant la sous-traitance du « staff » des ONG locales. Les ONG locales intervenant dans l’humanitaire sont très récentes, nées généralement en réponse stratégique à l’urgence humanitaire liée à la crise militaro-politique. La mobilisation des ONG locales se fait par appel d’offres de services, appel d’offres de manifestation d’intérêt, par activation des réseaux du leader de l’ONG, ou de façon spontanée en raison de leur proximité avec les cibles. Ces ONG locales fonctionnent généralement par « improvisation » et ignorent généralement les principes de l’humanitaire international.

« Pendant la crise post-électorale, avec l’arrivée massive des déplacés ici à la mission, on a fait ce qu’on pouvait avec l’aide des associations qui étaient là. Pendant près de deux semaines, il y avait plus de 30 000 personnes dans ce petit espace que vous voyez. Les gens faisaient tout là, debout, les uns serrés contre les autres, jusqu’à ce que les ONG internationales prennent le relais, avec la création des camps. Bon actuellement, il y a trois qui sont là, c’est-à-dire ONG Bonne Action, Sport et Paix et euh… »[26].

C’est seulement en juin 2014 par exemple que des ONG locales exerçant dans les départements de Man, Duékoué et Guiglo, (c’est-à-dire la zone où se concentrent l’action humanitaire en Côte d’Ivoire), ont bénéficié d’une « formation » en initiation à l’humanitaire par la délégation OCHA de Man, dans le cadre du projet de renforcement des capacités de la société civile de façon générale par l’Union européenne[27]. Dans cette perspective, NRC[28] a décidé par exemple de former les ONG locales à l’Ouest de la Côte d’Ivoire en vue de renforcer leur capacité opérationnelle. Ainsi, 7 ONG locales ont-elles été sélectionnées. Les axes de la formation concernent la gestion, la lutte contre la corruption, la levée de fonds, le partenariat de mise en œuvre, etc. Après la formation, 3 ONG ont été sélectionnées pour être des partenaires de mise en œuvre, sur la base de la compétence, de la capacité de gestion à partir d’une structure organisationnelle de gestion logistique qui permet une certaine transparence,

« Sur les 3 sélectionnées, 2 donnent satisfaction ; il s’agit de ADPF et de Sport, Paix et Développement. La troisième GFM3 est plus problématique. Son siège est à Abidjan et la chaîne de coordination des activités ne se fait pas correctement et les travaux traînent et ne respectent pas les délais »[29].

Ces formations à l’endroit des ONG locales visent dans une certaine mesure à en faire des sous-traitants plus compétents. Ces formations portent sur certaines compétences techniques, et donc ne semblent pas être porteuses d’un projet d’autonomisation des ONG locales. Il n’est pas un signe d’un réel mouvement allant dans le sens d’une « transition humanitaire » notamment à travers le renforcement de l’autonomisation des acteurs locaux. Bien sûr, il est encore trop tôt pour en évaluer les effets, et on ne peut encore dire s’il s’agit d’un réel mouvement allant dans le sens d’une « transition humanitaire » ayant pour objectif de rendre les ONG locales autonomes vis-à-vis des ONG internationales ; ou s’il s’agit juste de s’assurer que ces ONG locales acquièrent des compétences tout juste à même d’accomplir les tâches de sous-traitance.

  1. Une surévaluation des capacités de reprise de l’État

La phase d’urgence est caractérisée en principe par la défaillance ou même l’absence des capacités de l’État à faire face à la détresse et au péril de catégories de population sur tout ou partie de son territoire. Cette défaillance induit la substitution aux services de l’État par des acteurs non étatiques, notamment les professionnels de l’humanitaire. Sous ce rapport, la sortie de la phase d’urgence est liée à une grille de lecture de la capacité de reprise de l’État de son rôle régalien d’administrateur de services publics. En fin 2014, plus de deux ans après l’amorce de la phase de transition, plusieurs éléments de la détresse dans ces zones étaient encore visibles. Il s’agit par exemple de l’arrêt de la réhabilitation des cases des rapatriés internes et externes, l’insuffisance de l’accès à la nourriture à cause de la non reprise des activités agricoles, le manque d’accès à l’eau potable et à l’électricité du fait en partie des destructions, le nombre encore très élevé d’ex-combattants et de jeunes à risque, ainsi que les difficultés dans les autres domaines d’intervention. Face à ces difficultés et au risque de rechute qu’elles représentent, les professionnels de l’humanitaire désactivent la plupart de leurs projets en 2014. Alors qu’en 2011 il y en avait 113 dans l’Appel consolidé (CAP), ils n’étaient que 20 ONG internationales en 2014[30]. Une telle posture crée un sentiment d’abandon chez les cibles en détresse comme le cas des victimes de la crise post-électorale à Duékoué.

« Vous voyez nos cases, elles ont été détruites en grande partie. Quand nous sommes revenus des camps, les gens de Solidarités sont venus aider un peu et après ils sont partis. PAPC est venu aussi, mais ils viennent, ils te donnent quelques feuilles de tôles, on te demande de faire des briques. Ils disent que c’est ta contribution. Mais regarde quelqu’un qui vient d’un camp, il a quoi ? Et ceux qui étaient sortis, c’est maintenant, ils viennent un peu un peu. Solidarités nous a aidé à aménager la rizière. Croix-Rouge nous a soignés aussi, mais ça n’a pas duré … ».

De fait, la désactivation des projets d’urgence suit des référents de la normalisation socio-politique post-conflit. Il s’agit notamment de l’amélioration de la situation sécuritaire qui se réfère ici à la diminution du nombre d’incidents armés entre l’armée régulière et les groupes armés parallèles. En effet, après la fin officielle de la crise post-électorale en mai 2011, des attaques ciblées contre les positions des Forces républicaines de Côte d’Ivoire (FRCI)[31], notamment à l’ouest du pays à la frontière libérienne, contre des casernes à Abidjan et d’autres localités au sud, ont continué d’émailler le processus de sortie de crise. La diminution de tels incidents constitue l’une des justifications du retrait des humanitaires.

De plus, il y a le fondement de la « croissance économique » caractérisée par le produit intérieur brut (PIB) tel qu’annoncé par le gouvernement, et qui est passé de -4,4 % en 2011 à 10,7 % en 2012 et 9,5 % en 2015[32]. De telles annonces font penser à une reprise des pleines capacités de l’État à faire face aux besoins « résiduels » des groupes cibles de l’aide humanitaire, même si cette croissance en chiffre réagit difficilement sur le quotidien des populations.

  1. La “peur” de  la  dépendance  humanitaire : une  logique  qui  entretient  la dépendance

Ce qui peut apparaître comme une précipitation à quitter le champ humanitaire ivoirien, est soutenu par une idéologie du souci d’éviter de créer une forme de dépendance humanitaire.

En effet, l’un des arguments mis en avant par les « urgentistes » et les autres professionnels de l’humanitaire classique (voir par exemple Pérez de Armiño, 2002, sur l’humanitaire classique et le renouveau humanitaire) pour justifier leur retrait est la “peur” de créer la dépendance humanitaire dans le corps social et particulièrement chez les groupes cibles, de sorte que les projets sont caractérisés par leur brièveté.

« Nous ne voulons pas nous substituer à l’État, et nous ne voulons pas créer non plus la dépendance humanitaire auprès des populations ». (Cet argument revient quasiment chez tous les responsables des ONG internationales et des bailleurs rencontrés pendant l’étude, FICR, NRC, OCHA, USAID, ECHO…).

Mais les acteurs locaux, notamment les ONG locales au niveau de ces zones humanitaires, n’arrivent pas à assurer une autonomisation et une appropriation locale. Le passage de l’utilisation de leur « staff » pendant la phase d’urgence par les organisations internationales, pour se positionner comme acteurs de redressement et de consolidation des acquis de la phase d’urgence, reste problématique. La situation de ces acteurs locaux questionne les indicateurs de l’urgence, de la transition, et de la phase de développement qui cloisonnent le déploiement des acteurs humanitaires dans un pays comme la Côte d’Ivoire. Après le départ de ces ONG inter-nationales, la précarité en termes de capacité nationale à répondre à une urgence humanitaire ou de développement reste entière (cela rejoint les réserves sur le Cash Transfer dans l’urgence humanitaire de Alagbe[33]).

Les relations entre les ONG internationales et l’État sont également limitées dans le sens où l’estimation faite par les ONG internationales de la capacité retrouvée par l’État de son rôle régalien d’administrateur de services publics (normalisation sociopolitique post-conflit), agit pour elles comme le signal annonçant la fin de leur intervention et le passage de relais aux autorités locales. À ce niveau encore, il s’agit simplement d’un passage de relais. Tant que l’État ne peut agir, l’ONG internationale agit, et dès que l’État est soupçonné de pouvoir agir, l’ONG international cesse d’agir. Il ne s’agit d’aucune action commune dans l’optique d’une transition humanitaire.

En fait, d’après les observations sur le terrain ivoirien, la « transition humanitaire » ne semble exister que dans sa dimension idéologique. Outre l’estimation du retour à la normalisation sociopolitique post-conflit, la désactivation des projets d’urgence des ONG internationales se présente comme la résultante d’un souci et d’une peur de leur part de créer une forme de dépendance humanitaire. Ce refus de créer une dépendance fait effectivement écho à l’éthique de la transition humanitaire[34], en ce que celle-ci s’accompagne du « souci » d’autonomiser les acteurs humanitaires locaux pour, justement, ne plus les rendre dépendants des ONG internationales. Or ce souci d’autonomisation ne s’observe que faiblement et depuis très récemment dans les faits (les formations de renforcement de capacités techniques de certaines ONG locales de fin décembre 2014 à l’ouest de la Côte d’Ivoire ainsi que l’initiative de NRC envers sept ONG). Aussi, on peut douter de la sincérité de cet argument (souci et peur de créer des dépendants) pour justifier le retrait, tant il semble que c’est ce retrait lui-même qui en réalité alimente la dépendance des ONG et populations locales vis-à-vis des ONG internationales. Désengagées dès la situation d’urgence terminée, les ONG internationales laissent place à des acteurs locaux incapables d’assurer une autonomisation et une appropriation locale.

Il apparaît contradictoire de justifier un retrait par une peur de créer une dépendance alors que presque rien ne se fait pour rendre les ONG locales autonomes et capables de faire face à la survenue d’autres crises. Il y a là un paradoxe entre un « souci » et une « peur » de créer la dépendance humanitaire et une relation dont le fonctionnement crée elle-même la dépendance humanitaire.

Conclusion

Cette étude a permis de mettre en exergue la dynamique de l’action humanitaire en Côte d’Ivoire, avec un accent sur l’ouest du pays, qui concentre une grande partie de l’aide internationale depuis de nombreuses années. De façon générale, il apparaît trois niveaux de structuration des acteurs selon la circulation du capital financier et logistique, à savoir les bailleurs, les professionnels et les communautés locales ou personnes en détresse qui sont censées bénéficier de ces actions. Pour choisir les ONG internationales, les mécanismes d’appels d’offres ou de choix directs sont mobilisés selon les directives des bailleurs. La sélection est très souvent précédée des « Appels à manifestation d’intérêt » en rapport avec un domaine particulier qui rentre dans le domaine d’intérêt du bailleur. Le privilège des ONG de l’origine du bailleur s’appuie sur la proximité des procédures,  de  l’expérience,  des  capitaux  logistique  et  relationnel  ainsi  que  le  souci  de « performance ».

Le cas de la Côte d’Ivoire rend actuelle la question de « l’urgence humanitaire et son après[35] » avec l’absence d’une approche qui met l’accent sur les partenariats locaux et un déphasage des séquences de déploiement et de retrait du champ humanitaire. De façon générale, les interventions sociales ont fait l’objet de nombreuses recherches anthropologiques. Elles mettent en avant globalement la pluralité des normes, porteuses de confusion et de conflits[36]. Cette pluralité de normes se double d’une pluralité institutionnelle peu régulée, agissant de façon souvent plus concurrentielle que coordonnée, ce qui contribue à la politisation de l’action et pose des problèmes de gouvernance[37]. Il s’ensuit que le marché humanitaire se structure avec la mise en place des cadres de références et de mutualisation tels que le Fonds central d’intervention d’urgence (CERF), le projet SPHERE, les Clusters, l’institutionnalisation de la coordination par la mise en place de OCHA, etc. qui connaissent des fortunes diverses sur le plan local.

Le cas de la Côte d’Ivoire fait écho aux déterminants de la prise de décision dans l’action humanitaire soulevés par Darcy et al.[38] sur les facteurs autres que les informations et leur analyse qui influencent la prise de décision. L’idéologie de la peur de la dépendance se présente sous ce rapport comme l’un de ces facteurs.

Si la crise ivoirienne a été le ferment de l’explosion des acteurs humanitaires locaux, leur capacité à assurer le relais lorsque les urgentistes se retirent reste problématique et pose aussi la question du dialogue entre humanitaire, construction de la paix et développement.

La situation des acteurs locaux questionne les indicateurs de l’urgence, de la transition, et de la phase de développement qui cloisonnent toujours le déploiement des acteurs humanitaires dans un pays comme la Côte d’Ivoire. Après le départ de ces ONG internationales, la précarité, en termes de capacités nationales à répondre à une urgence humanitaire ou au développement, reste entière. La transition humanitaire a tendance à suivre des référents des capacités retrouvées de l’État, en plus du souci d’éviter la dépendance humanitaire. Sous ce rapport, une étude spécifique des modalités d’appropriation des compétences et surtout des référentiels d’action de ces acteurs locaux non étatiques de l’humanitaire, mérite d’être poursuivie. Les risques de rechute telle que la crise de 2010 et 2011, pendant que les professionnels avaient quitté le pays, le bricolage dans les premiers mois de la réponse, est une leçon en la matière. Comme l’est également l’épidémie de choléra et son aggravation dans un contexte de fragilité des structures locales à y faire face au Libéria et en Guinée. Comment la transition humanitaire par le haut va-t-elle reconfigurer les acteurs que l’urgence humanitaire a fait émerger ? Il reste à voir comment ces acteurs locaux se transforment, ceux qui survivent, et quels sont les mécanismes qu’ils emploieront face à la réorganisation des donateurs et la demande des populations locales.

Notes:

[1] Djané Adou n’a pu assister aux états généraux, mais ce texte, publié sous le même titre sur le site Les Papiers du Fonds Croix-Rouge française, n°3, janvier 2016, a semblé un complément très utile pour son éclairage de terrain : http://www.fondcrf.org/wp-content/uploads/2016/02/Les-Papiers-du-Fonds-1-Djane-ADOU_Janvier-2016.pdf. La bibliographie initiale a été intégrée en notes de bas de page.

[2] Docteur en Sociologie, Université Félix Houphouët Boigny de Cocody-Abidjan, Chercheur associé au Centre suisse de recherches scientifiques en Côte d’Ivoire.

[3] Commission nationale d’enquête, 2012.

[4] R. Brauman, « L’action humanitaire », Encyclopédia Universalis, Paris, 1994.

[5] Source : Pasquier (2001), cité par : P. Raymond, J. Margot, A. Margot, Les limites de l’aide humanitaire, Projet SHS de master, SHS développement durable et développement Nord -Sud, École polytechnique de Lausanne, Lausanne, 2006.

[6] M. F. Alagbe,, (2013), « La résilience et le Cash Transfer : les nouvelles antilogies de l’humanitaire », Grotius international, géo-politique de l’humanitaire, 2013, sur le site : <www.grotius.fr>.

[7] J. Andreoni, « Philanthropy », préparé pour : L. A. Gerard-Varet, Serge-Christophe Kolm and Jean Mercier Ythier, (Eds), The handbook of Giving, Reciprocity and Altruism, 2006, disponible sur le site : <www.econ-web.ucsd.edu/jandreon/IESBS-Andreoni.pdf>.

[8] EuropeAid, « Le lien entre l’urgence, la réhabilitation et le développement », Rosa, n°8, 2008 ; Voice – Concord,  “Linking Relief Rehabilitation and Development (LRRD) : Towards a more joined up approach enhancing resilience and impact”, Voice – Concord position paper, July 2012.

[9] J. F. Mattei, L’humanitaire à l’épreuve de l’éthique, Les liens qui libèrent, 2014.

[10] J. Macrae, A. Harmer, J. Darcy, C. A. Hofmann, Redefining the Official Humanitarian Agenda, Overseas Development Institute, Londres, 2004 ; Voice – Concord, op. cit., 2012.

[11] Discours solennel de la ministre de la Solidarité, de la Famille, de la Femme et de l’Enfant lors de la journée de l’Humanitaire, le 9 septembre 2014, au CERAP, à Abidjan, qui faisait un plaidoyer à l’endroit des organisations internationales pour qu’elles restent encore en activité sur le territoire.

[12] Entretien avec la responsable des jeunes filles retournées du quartier carrefour de Duékoué à l’Ouest de la Côte d’Ivoire, le 2 mars 2015.

[13] Propos du Directeur de l’école primaire de Toa Zoé à Duékoué.

[14] Dans le cadre du forum mondial Convergences, le Fonds de la Croix-Rouge française a organisé une conférence pour lancer le débat sur « Principes, valeurs, éthique : quels guides pour l’action humanitaire ? ».

[15] K. Mannheim, Idéologie et utopie. Une introduction à la sociologie de la connaissance, Librairie Marcel Rivière et Cie, Paris, 1956 ; R. Boudon et F. Bourricaud, Dictionnaire critique de sociologie, PUF, 4eme édition, Paris, 1994 ; J. L. Lognon, R. Yao Gnabeli, « Construction sociale des monopoles dans l’économie informelle », 2010.

[16] Floridi et Verdeccha, dans leur étude sur les capacités de la société civile ivoirienne en général, ont fait le constat qu’ « aucune étude ni recherche n’ont été produites en la matière au cours des dernières décennies » (2010 :3), cette situation conforte notre constat sur la question spécifique de la dynamique de l’action humanitaire dans ce pays. Cf. M. Floridi et S. Verdeccha, Étude de faisabilité du programme d’appui à la société civile en Côte d’Ivoire, Rapport de mapping, Union européenne, ECO3, juillet 2010, disponible sur le site :

http://www.eeas.europa.eu/delegations/cote…/annexes_mapping_tome2_fr.pdf

[17] P. Lavigne Delville, « Vers une socio-anthropologie des interventions de développement comme action publique », Mémoire pour l’habilitation à diriger des recherches, CREA, Université Lyon II, 2011.

[18] Entretien avec Monsieur Cheick Ba, représentant pays de NRC, le 08/05/2015.

[19] Ocha, « Côte d’Ivoire, rapport humanitaire mensuel, février-mars 2012 », coordination savelives, n°2, 2012.

[20] Chef du bureau ECHO, Côte d’Ivoire.

[21] Directeur Pays USAID.

[22] Public International Organization.

[23] M. Floridi et S. Verdeccha, op. cit. 2010.

[24] Cité par M. Floridi et S. Verdeccha, op. cit. 2010.

[25] Président de SPD.

[26] Père Cyprien, mission catholique Duékoué.

[27] Un projet de renforcement des capacités de la société civile de façon générale par l’Union Européenne.

[28] Entretien avec Monsieur Cheick Ba, représentant pays de NRC, le 08/05/2015.

[29] Représentant pays NRC.

[30] Ocha, Côte d’Ivoire, rapport humanitaire mensuel, Coordination savelives, 2015.

[31] Appellation de l’armée qui a appuyé le camp Ouattara contre les Force de Défense et de Sécurité (FDS) du camp Gbagbo lors de la crise post-électorale de 2010 à 2011.

[32] Cf. sur le site : http://www.bilan2011-2015.gouv.ci

[33] M. F. Alagbe, article cité, 2013.

[34] J. F. Mattei, op. cit., 2014.

[35] J. F. Mattei, « L’urgence humanitaire et après ? Opinion », Économie et humanisme, n°375, 2005 ; A. Choumoff, « L’action humanitaire, une industrie comme les autres ? », Mastère de création et de technologie contemporaine, ENSCI, Les ateliers, 2011 ; M. F. Alagbe, article cité, 2013.

[36] P. Lavigne Delville, mémoire cité, 2011.

[37] J. P. Chauveau, C. Cissé, L. Cotula, P. Lavigne Delville, N. Neves, J. Quan, C. Toulmin, « Change in “customary” land tenure systems in Africa », International Institute for Environment and Development, 2006, disponible sur le site : ftp://ftp.fao.oreg/docreg/fao/009/ah-621e/ah621e00/pdf et P. Lavigne Delville, mémoire cité, 2011.

[38] J. Darcy, H. Stobaugh, P. Walker, D. Maxwell, « The Use of Evidence in Humanitarian Decision Making », Feinster International Center, ACAPS, Operational Learning Paper, 2013.

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