Au-delà du droit d’ingérence et de la responsabilité de protéger, un autre droit humanitaire s’impose[1]

Dr. Kamel Mohanna[2]

IC 174.jpgLes conflits actuels ont engendré une hausse massive du nombre de réfugiés et de déplacés. Les chiffres sont en effet éloquents : 60 millions d’individus ont été contraints de fuir leur foyer ou leur pays[3] ; le nombre de personnes relevant de la compétence du Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) de l’ONU s’élève à 11,7 millions fin 2013[4] ; ou encore, au Yémen, 80 % de la population, soit 21 millions de personnes, réclament une assistance humanitaire[5]. De manière générale, 170 millions d’individus souffrent directement des conflits armés chaque année.

Là, même lorsque ceux-ci sont la conséquence de crises purement internes aux États continue, plus que toujours, de se soulever un problème international. En effet, le déplacement de ces populations a des effets considérables sur les pays limitrophes aux zones de conflits comme sur des pays plus éloignés. Prenons l’exemple de la crise syrienne et de son pays voisin, le Liban. D’après le gouvernement, le Liban dont la population s’élève à 4 millions d’habitants, accueille plus de 1,5 million de réfugiés, dont environ 1,2 million sont enregistrés auprès du Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR)[6]. Cela équivaut à environ 20 millions de personnes arrivant soudainement en France.

De plus, il est estimé que 1,5 million de Libanais sont plongés dans une situation de pauvreté et de vulnérabilité. La Banque mondiale estime à 7,5 milliards de dollars les pertes économiques dues à la crise syrienne au Liban. Comment le Liban peut-il donc prendre soin de sa population alors que son économie est actuellement si violemment touchée ? À partir de ce scénario, caractérisé par une rapide extension des besoins mais aussi une importante diminution des ressources, il est possible de relever un certain nombre de conséquences préoccupantes pour le Liban, aussi bien dans les domaines économique, social, politique et sécuritaire. La jeunesse, et notamment les enfants en âge d’être scolarisés, sont les principales victimes de cette crise et de ses conséquences, et, du fait de la perte de leur foyer, de la paix et de la stabilité, sont en train de devenir la génération perdue de la crise syrienne. Le nombre croissant d’enfants en âge d’être scolarisés au Liban a submergé le système public, et des stratégies innovatrices doivent être mises en place afin d’empêcher que l’avenir de cette génération ne soit entravé et d’assurer la continuité de leur éducation. Actuellement, plus de 30 % des réfugiés syriens vivant au Liban sont âgés de 5 à 17 ans. Seule la moitié suit une scolarité publique au Liban. Selon l’UNICEF, environ 200 000 des  400 000 enfants syriens en âge d’être scolarisés sont inscrits dans des programmes éducatifs au Liban.

L’internationalisation des conflits entraîne donc une mondialisation de l’aide et de l’action humanitaire. Cependant, nombre d’États vont utiliser ce prétexte de l’aide humanitaire pour intervenir dans les affaires internes d’autres.

La notion de « droit d’ingérence » en Droit international

En Droit international, le principe de non-ingérence, qui s’entend comme le droit de tout État à conduire ses affaires sans intervention d’un État tiers, est un principe coutumier universellement applicable[7]. Pourtant, la scène internationale apparaît aujourd’hui comme un monde d’ingérences multiformes, où un « droit à l’ingérence » est légitimé par la dimension humanitaire.

L’idée d’un droit d’ingérence est apparue en 1987, lors d’un colloque international concernant le droit et la morale humanitaires, organisé par la Faculté de Droit de Paris-Sud et Médecins du Monde, alors présidé par Bernard Kouchner. Durant ce séminaire, une résolution fut adoptée par tous les participants, affirmant que « devraient être reconnus, dans un même document international par tous les États membres de la communauté internationale, à la fois le droit des victimes à l’assistance humanitaire et l’obligation des États d’y apporter leur contribution[8] ». L’idée d’ingérence humanitaire est ainsi théorisée. L’une des caractéristiques majeures de cette théorie est la reconnaissance du droit qu’ont une ou plusieurs nations de violer la souveraineté nationale d’un autre État, dans le cadre d’un mandat accordé par une autorité supranationale – en d’autres termes, les Nations Unies. Dans la pratique, au nom de l’urgence humanitaire, il n’est pas rare que le mandat soit fourni rétroactivement. Cette théorie pose ainsi le droit à l’assistance humanitaire comme un droit humain fondamental.

Cette idée fut par la suite portée à l’échelle internationale, et se traduira par deux résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU (1988, 1990), et une du Conseil de Sécurité (1991). D’un point de vue juridique cependant, ces trois résolutions, y compris celle du Conseil de Sécurité, ne sont pas constitutives d’une nouvelle règle de droit. À vrai dire, cette idée peut même être difficilement intégrée au jus cogens, c’est-à-dire cette norme impérative de droit dont le respect est exigé au même titre que les normes obligatoires, dans la mesure où elle ne présente pas les éléments nécessaires à justifier de la naissance d’une règle  « acceptée et reconnue » par la communauté internationale.

Dans un même temps, les interventions étatiques qualifiées « d’humanitaires » sont en général intéressées (matières premières, protection d’intérêts économiques, politiques) et ne s’appliquent pas identiquement à toutes les situations qui nécessiteraient une intervention humanitaire. Depuis l’émergence de cette notion, de nombreux conflits ou situations dramatiques ont été ignorés car ils ne présentaient pas d’intérêt particulier pour les grandes puissances, ou remettaient en cause l’ordre international établi. C’est par exemple le cas du Soudan, de la Somalie, ou encore de la Palestine. Malgré les principes auxquelles les organisations internationales adhèrent, celles-ci se détournent de ces conflits.

Ces principes, sur lesquels sont fondées nombre d’organisations internationales, ont émergé dès le XIXème siècle. En effet, la première phase historique de l’action humanitaire se caractérise par la dimension essentiellement religieuse et missionnaire de l’action humanitaire, mais aussi par les prémices du Droit international humanitaire. Cette période a vu notamment la création du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) en 1863, à l’initiative du suisse Henry Dunant : celui-ci souhaitait humaniser l’acte de guerre après avoir assisté aux horreurs de la bataille de Solferino, où 40 000 victimes furent abandonnées sans soins sur le champ de bataille. La conférence internationale de la Croix-Rouge de Vienne, en 1865, proclama les sept principes fondamentaux sur lesquels repose l’action de la Croix-Rouge, à savoir l’humanité, l’impartialité, la neutralité, l’indépendance, le caractère bénévole, l’unité et l’universalité.

Ces principes de neutralité et d’impartialité ont cependant été remis en cause à la fin du XXème siècle. À la suite d’un « droit d’ingérence » a émergé la notion de « Responsabilité de protéger » (Responsibility to protect, R2P). Cette doctrine politique moderne a été initiée par un rapport de la Commission internationale sur l’Intervention et la Souveraineté étatique (International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS) en 2001[9]. Selon ce rapport,

  1. la responsabilité des États implique une responsabilité, et c’est à l’État lui-même qu’incombe, au premier chef, la responsabilité de protéger son peuple ;
  2. quand une population souffre gravement des conséquences d’une guerre civile, d’une insurrection, de la répression exercée par l’État ou de l’échec de ses politiques, et lorsque l’État en question n’est pas disposé ou apte à mettre un terme à ces souffrances ou à les éviter, la responsabilité internationale de protéger prend le pas sur le principe de non-intervention.

L’action humanitaire ne doit pas être perçue comme une solution aux crises ; cette solution doit toujours être nécessairement politique. De la même façon, les interventions militaires ne peuvent remplacer une solution politique acceptée par tous et visant à la paix. Pourtant, la notion de  « responsabilité de protéger » est fondée sur l’idée qu’une meilleure réponse aux crises est l’intégration de l’action humanitaire aux stratégies politiques et militaires. Des opérations militaires internationales, couvertes par le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, sont ainsi justifiées par le motif humanitaire. Mais comme le souligne Pierre Micheletti, « les interventions conjointes entre forces armées occidentales et humanitaires d’origine européenne contribuent à long terme à alimenter la confusion des images. Ce brouillage est par ailleurs entretenu par les évolutions des modalités d’intervention des forces armées elles-mêmes, soit qu’elles développent des actions humanitaires de type civilo-militaire, soit qu’elles aient recours – ce qu’elles font de plus en plus souvent – à des sociétés militaires privées[10] ». Finalement, une formule intéressante pour définir cette notion serait celle de Véronique Zanetti : « le droit d’ingérence humanitaire sert à des volontés impérialistes en remplaçant le discours colonial de “mission civilisatrice” dans la justification des interventions militaires occidentales[11] ».

En définitive, les organisations non gouvernementales (ONG) qui ont d’abord poussé à l’émergence d’un devoir d’assistance et par conséquent à un droit d’ingérence ont rapidement été écartées du mouvement qu’elles ont lancé. Au contraire, dès le début des années 2000, de nombreuses organisations de secours se sont élevées contre un tel droit, à géométrie variable et principalement calqué sur les intérêts politiques et non les besoins réels des populations. L’idée de codifier le droit d’ingérence a été évoquée. Cette codification consisterait notamment en une définition exacte des conditions dans lesquelles ce droit est légal et légitime, d’en faire un catalogue précis en se préoccupant des conditions de réalisation d’une telle intervention. Cependant, à l’heure actuelle, peu d’États seraient prêts à voir une telle codification naître ; il est surtout intéressant de constater que cette opposition ne vient majoritairement pas des grandes puissances qui pourraient potentiellement mener des interventions, mais des États non-démocratiques dans lesquels une intervention serait nécessaire.

Un devoir d’ingérence ? L’évolution de la position des ONG

Les transformations du Droit international humanitaire ont eu une influence considérable sur la position des ONG et l’action humanitaire. Les principes humanitaires et la position des ONG vis-à-vis de la question de l’ingérence peuvent être placés dans trois phases historiques.

Le principe de neutralité est cependant débattu au sein de la communauté humanitaire et internationale comme évoqué précédemment, et le CICR a souvent été condamné pour son mode d’action. L’organisation n’a, par exemple, pas dénoncé les camps de concentration et d’extermination nazis, approche justifiée par sa volonté de poursuivre son action auprès des prisonniers : l’accès aux victimes reste toujours une des préoccupations principales dans le domaine humanitaire. Ainsi, ne se reconnaissant aucun droit d’ingérence dans les affaires internes d’un État, la Croix Rouge n’intervient qu’avec l’accord de l’État en question. Dans ce sens, l’assistance humanitaire est considérée comme parfaitement licite. Ce principe est en effet inscrit dans les Conventions de Genève : celles-ci prônent la neutralité (« s’abstenir de prendre part aux hostilités, et, en tout temps, aux controverses d’ordre politique, racial, religieux et idéologique afin de garder la confiance de tous ») et l’impartialité (« secourir les individus à la mesure de leur souffrance et subvenir aux détresses les plus urgentes, sans aucune distinction de nationalité, de race, de religion, de condition sociale et d’appartenance politique »). Ces deux principes ont été confirmés par la Cour internationale de Justice dans un arrêt sur le Nicaragua (1986) : une aide humanitaire ne saurait être considérée comme une intervention illicite si elle se limite aux fins reconnues par la pratique de la Croix-Rouge et, surtout, si elle est prodiguée sans discrimination.

La seconde phase de l’humanitaire, déclenchée par la guerre du Biafra au Nigéria ayant fait plus d’un million de victimes entre 1967 et 1970, se pose comme une rupture dans le modèle traditionnel de la Croix-Rouge. Face aux exactions commises par les parties belligérantes et à l’impuissance des acteurs humanitaires empêchés d’agir par le gouvernement nigérian, un groupe de médecins qui travaillait alors pour la Croix-Rouge décida de monter une association plus libre de ses actes. Le 20 décembre 1971, Médecins sans Frontières fut créée, avec pour but de se poser comme un « éveilleur de conscience » et de témoigner des atrocités commises. Médecins sans Frontières devint ainsi l’initiateur d’un mouvement international et d’une nouvelle génération d’associations transfrontalières. La question principale de ce nouveau mouvement était et est toujours : faut-il rester neutre ou devons-nous condamner et dénoncer au détriment de l’action humanitaire ?

Dans les années 1980, certaines ONG commencèrent à conduire des actions en pénétrant clandestinement sur le territoire de certains États qui auraient sans doute refusé cette l’aide ; dans ce sens, ces ONG violaient les deux principes du droit humanitaire que sont la non-ingérence et l’inviolabilité des frontières. Ces ONG, notamment Médecins sans frontières, Médecins du monde et Aide médicale internationale, ont fait valoir que l’aide humanitaire n’était pas toujours utilisée à bon escient : cette aide pouvait être captée par une partie en conflit, au détriment de l’autre ; être détournée de sa finalité humanitaire sans jamais parvenir aux victimes ; ou encore être un prétexte à des déplacements de populations.

Par ailleurs, ces ONG ont estimé que l’aide matérielle n’était pas suffisante : il pouvait être parfois nécessaire de dénoncer des faits ou situations internes à un territoire, et ainsi alerter l’opinion publique internationale afin de susciter une réaction. En d’autres termes, au style classique de l’action humanitaire incarnée notamment par le CICR (discrétion, neutralité et relation de confiance avec l’État) devait se substituer un mode d’action plus militant et engagé, voire éventuellement clandestin, dans la mesure où l’intervention pouvait avoir lieu sans l’autorisation de l’État concerné dans les cas d’urgence et de refus d’intervention par celui-ci. Par conséquent, les ONG se sont également octroyées un certain droit d’ingérence dans le cas de situations particulièrement difficiles. Cependant, l’ingérence d’un État dans les affaires internes d’un autre État et celle des ONG diffèrent sur un point majeur : alors que les États interviennent pour des raisons politiques en utilisant un motif humanitaire, les ONG cherchent généralement à assister et soutenir avant tout les populations vulnérables.

La solidarité avant l’ingérence

Amel Association International se place dans cette logique faisant passer l’être humain (en travaillant pour les gens et avec les gens) avant des politiques d’ingérence qui relèvent le plus souvent d’un droit du plus fort. Après avoir créé le Secours Social, une organisation active dans les camps palestiniens, j’ai fondé dans le même esprit Amel Association. Cette dernière est une ONG libanaise civile et non-confessionnelle, créée en 1979 après la première invasion israélienne du Sud Liban, et alors que le Liban était traversé par une guerre civile tragique. Amel s’est développée et étendue sur l’ensemble du territoire libanais, créant un mouvement à contre courant de la norme puisque ouvert à tous et totalement dévoué à un développement équilibré, au dialogue et à l’acceptation de l’Autre. Amel est bâtie sur la vision d’une société participative, au sein de laquelle l’humanité de chaque individu est respectée, et dans laquelle l’autonomie éco-nomique et sociale des populations locales est favorisée. Amel espère ainsi contribuer à la construction d’une société démocratique et prospère au Liban, où tous les individus vivent en harmonie, quels que soient leur confession, appartenance politique, niveau socio-économique ou nationalité ; un pays où la citoyenneté est fondée sur un concept réel, partagé par tous, et dans lequel les droits fondamentaux et la liberté d’expression sont assurés par l’État.

Au vu des méfaits causés par la mondialisation et la distribution inégale des richesses, Amel entend agir sur la scène internationale et renforcer les partenariats Nord-Sud, afin de former un groupe de pression pour revenir à un État-providence libérateur et indépendant des banquiers et des institutions financières. En effet, aujourd’hui, les intérêts politiques et financiers priment sur l’intérêt humain, et il semble nécessaire de combattre ce phénomène. Nous sommes progressivement tombés dans un système de charity business, où la course au financement et à la croissance des activités des ONG internationales prime sur la qualité et la légitimité de l’action humanitaire.

Il est donc nécessaire de revenir à plus de solidarité et de citoyenneté. La notion de droit d’ingérence peut être interrogée dans la mesure où ce droit ne bénéficie pas aux populations vulnérables, mais aux intérêts économiques et politiques des États. Ces intérêts doivent être contrebalancés par des démarches valorisant plus

 

Notes:

[1] Intervention produite lors des « États généraux de l’action humanitaire internationale », Grenoble, le 4 novembre 2015.

[2] Président et fondateur de l’association international Amel, Coordinateur général du réseau des Organisations non gouvernementales arabes et libanaises, Professeur de pédiatrie à l’Université du Liban.

[3] Organisation des Nations Unies (ONU), Assemblée générale, 70ème session, 13ème, 14ème et 15ème séances plénières, « Assemblée générale : le 70ème débat général s’ouvre par un hommage à l’ONU, “née des cendres de la guerre”, et avec de nettes divergences sur le conflit syrien », 28 septembre 2015, disponible sur le site : http://www.un.org/press/fr/2015/ag11692.doc.htm

[4] UNHCR, Les réfugiés en chiffres, disponible sur le site : http://www.unhcr.org/pages/4aae621e2ab.html

[5] ONU, Assemblée générale, op. cit. 2015.

[6] Chiffres provenant de l’Agence des Nations Unies chargée des réfugiés (UNHCR). Ces chiffres ne prennent en compte que les réfugiés syriens enregistrés au sein de l’Agence ou en attente d’enregistrement.

[7] Nathalie Herlemont-Zoritchak, « “droit d’ingérence” et droit humanitaire : les faux amis », L’Humanitaire, 23 décembre 2009, mis en ligne le 1er mars 2010, disponible sur le site : http://humanitaire.revues.org/594

[8] Ibid.

[9] ICISS, Report, décembre 2001, disponible sur le site : http://diplomatie.belgium.be

[10] Pierre Micheletti, « Les Humanitaires victimes des logiques d’État », Le Monde diplomatique, juin 2007.

[11] Sonia Benboubetra, « Comprendre le Droit d’intervention humanitaire. Interview de Véronique Zanetti », L’Humanitaire, 25 juin 2010, mis en ligne le 17 septembre 2010, disponible sur le site : http://humanitaire.revues.org/784

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