Dans le Rapport 2008 sur les pays les moins avancés[1] (PMA), la CNUCED examine les modalités selon lesquelles ces pays pourront se rapprocher des objectifs du Millénaire pour le développement : la réduction de moitié des incidences de la pauvreté pour 2015. Ces pays sont étroitement insérés dans des relations internationales, par le commerce et par l’aide. Les contraintes internationales nouvellement apparues risquent de mettre en péril la croissance que ces pays ont connue en 2006 et 2007. Il est alors nécessaire de formuler de nouvelles réponses, en termes de réorientation des politiques de développement et d’une nouvelle attitude de la part des gouvernements des PMA.

Nous présentons ici un extrait de l’Aperçu général de ce Rapport, qui est conçu, depuis ses origines, comme un outil mis à la disposition des décideurs des PMA et de leurs partenaires de développement.

L’envolée des prix internationaux des denrées alimentaires enregistrée en 2007 et début 2008 aura des effets négatifs sur l’évolution de la pauvreté dans les pays les moins avancés (PMA) et freinera la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement. Ces effets négatifs seront dus aux facteurs suivants :

1. a) La hausse des prix des denrées alimentaires restreint la capacité des ménages de subvenir à leurs besoins essentiels, étant donné que leur situation financière était déjà très difficile avant même cette hausse ;
2. b) La forte augmentation des prix des denrées alimentaires constitue une menace pour la croissance économique car elle augmente le coût des importations des pays qui enregistrent déjà des déficits croissants de leur balance commerciale et de leurs paiements courants ;
3. c) La hausse des prix des denrées alimentaires aura des effets secondaires sur la croissance économique, mais les agriculteurs ne seront peut-être pas capables de bien tirer profit de cette évolution des prix en raison de leur accès restreint à la terre, de leurs faibles capacités productives ainsi que de l’augmentation des coûts de production et de commercialisation liée au coût croissant des intrants et du transport ;
4. d) Les forces dynamiques de la croissance peuvent être stoppées car la hausse des prix des denrées alimentaires aura pour effet de contracter les bénéfices des entreprises du secteur structuré — le salaire minimum vital étant ajusté à l’évolution des prix — et les ressources disponibles des travailleurs indépendants, dont l’activité d’accumulation est, lorsqu’elle existe, directement liée au coût de leur consommation alimentaire. Les effets d’ensemble risquent d’être particulièrement graves dans les PMA car la plupart de ces pays sont des importateurs nets de denrées alimentaires et enregistrent déjà de graves déficits commerciaux. La pauvreté et l’insécurité alimentaire dans les PMA sont déjà importantes et nombreux sont les ménages qui consacrent entre 50 et 80 % de leurs revenus à l’alimentation. En outre, dans 20 PMA, la hausse des prix aggravera la situation d’urgence alimentaire qui existe déjà, rendant indispensable une assistance extérieure, du fait de facteurs tels que les catastrophes naturelles, la concentration de personnes déplacées à l’intérieur du territoire et les mauvaises récoles locales. Elle a déjà provoqué des émeutes dans huit PMA au 30 juin 2008.

Nécessité d’une réorientation de la politique de développement

L’évolution de la croissance économique, de la pauvreté, du développement humain et de la sécurité alimentaire dans les PMA, qui est analysée dans la section précédente, est liée aux politiques choisies et aux modèles de développement suivis dans la plupart de ces pays. La croissance économique actuelle n’est ni assez soutenue ni assez solidaire. Une des conclusions fondamentales qui se dégagent du présent rapport est que le temps est venu de réorienter la politique de développement. De l’avis de certains observateurs, la réorientation qui est aujourd’hui indispensable marque un retour au dévelop-pement agricole. En effet, comme l’illustre le Rapport 2007 sur les pays les moins avancés, la recherche-développement agricole, qui joue un rôle si important dans l’augmentation de la production agricole et dans l’amélioration du niveau de vie des petits producteurs, a subi un grave désintérêt. Si une hausse de la productivité agricole est vitale, il importe aussi d’accroître les emplois productifs en dehors de l’agriculture, en particulier compte tenu du processus de déruralisation en cours. Il ne s’agit donc pas de procéder à une réorientation sectorielle, mais plutôt à une réorientation plus profonde qui met la production, les capacités productives et les emplois productifs au cœur des politiques favorisant le développement et la réduction de la pauvreté. La teneur de cette réorientation est examinée de manière relativement détaillée dans le Rapport 2006 sur les pays les moins avancés, et ses incidences en matière de savoir, d’apprentissage technologique et d’innovation sont exposées dans le Rapport 2007 sur les pays les moins avancés. En bref, les trois éléments suivants sont préconisés :

– la production, la productivité et les capacités productives devraient primer sur l’intégration dans l’économie mondiale et le commerce international en soi. Le commerce international joue un rôle essentiel dans le développement productif et réciproquement. Dans la relation entre commerce et développement, la politique devrait d’abord être axée sur le développement plutôt que sur le commerce ;

– l’importance fondamentale des emplois productifs en tant que moyen de réduire la pauvreté de manière considérable devrait être reconnue, ce qui ne veut pas dire que les dépenses consacrées au secteur social et les objectifs de développement humain ne sont pas importants. Il est essentiel d’améliorer la santé et l’éducation dans les PMA. Il faut néanmoins trouver un meilleur équilibre entre le rôle des revenus privés (tirés de l’emploi) et celui des services publics (principaux moyens d’accès à la santé et à l’éducation) dans la réduction de la pauvreté ;

– il faut trouver un meilleur équilibre entre les États et les marchés dans la promotion du développement et la réduction de la pauvreté. La persistance d’une pauvreté endémique et la bulle des prix alimentaires témoignent d’un dysfonctionnement généralisé des marchés. Si les gouvernements ne sont pas omnipotents, il faut trouver des solutions créatives reposant sur une action publique qui mobilise les principaux acteurs, en particulier le secteur privé, pour résoudre les problèmes de développement et créer des possibilités de développement. Une telle réorientation en faveur d’un modèle de développement plus durable et solidaire dépend des décisions et de la volonté politique des gouvernements des PMA, même si ceux-ci participent aussi, avec les donateurs, à un partenariat pour le développement visant à réduire la pauvreté. Les modalités de ce partenariat influent à la fois sur la teneur de l’approche et des politiques stratégiques actuelles et sur les possibilités de les modifier.

Évolution des modalités du partenariat pour le développement

Importance de l’appropriation par les pays

Depuis 2000, la coopération pour le développement est fondée sur un partenariat dont on peut faire remonter les origines au rapport de l’OCDE intitulé Le rôle de la coopération pour le développement à l’aube du XXI^e siècle (1996). Dans ce rapport, l’OCDE estime non seulement que l’aide devrait viser à atteindre un ensemble restreint d’objectifs internationaux en matière de réduction de la pauvreté et de développement humain (dont la liste a ensuite jeté les bases des objectifs du Millénaire pour le développement), mais aussi que l’instauration de partenariats pour le développement entre donateurs et gouver-nements bénéficiaires joue un rôle clef dans la réalisation de ces objectifs. Selon le rapport de l’OCDE, le principe fondamental était que « les populations locales s’“approprient” les stratégies objectives de développement par le biais d’un dialogue ouvert entre les autorités locales et la société civile, d’une part, et les partenaires extérieurs, d’autre part, portant sur leurs objectifs communs et leurs contributions respectives. Les programmes et activités des divers donateurs devront ensuite s’intégrer dans ces stratégies tout en respectant et encourageant l’engagement actif et la participation des populations locales, le renforcement des capacités et l’appropriation par les bénéficiaires. ». L’idée d’une appropriation des stratégies nationales de développement par les pays est au cœur de la stratégie de partenariat en matière de coopération pour le développement. Son importance a été réaffirmée par le Président de la Banque mondiale de l’époque, James Wolfensohn, qui a fait de l’«appropriation » l’un des quatre grands principes du Cadre de développement intégré et a déclaré, en 1999, ce qui suit : « C’est aux pays bénéficiaires de conduire le processus et d’en déterminer le rythme. Il leur incombe de définir les objectifs, le calendrier, l’échelonnement et la synchronisa-tion des programmes ». L’appropriation par les pays est aussi l’un des principaux éléments opérationnels de la rédaction des Documents de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP). Elle fait également partie intégrante du Consensus de Monterrey sur le financement du développement adopté en 2002, qui stipule que les « partenariats efficaces entre donateurs et bénéficiaires reposent sur la reconnaissance du rôle des autorités nationales dans la conception et l’exécution des plans de développement ». Elle a été réaffirmée au sommet du Groupe des huit pays les plus industrialisés (G-8) tenu à Gleneagles en 2005 où, à côté d’engagements audacieux visant à annuler la dette et à accroître l’aide, les participants sont convenus que : « C’est aux pays en développement eux-mêmes et à leur gouvernement qu’il appartient de mener leur politique de développement. Ils doivent décider, planifier et organiser leurs politiques économiques en fonction de leurs propres stratégies de développement, dont ils doivent assumer la responsabilité devant l’ensemble de leurs concitoyens ». (Commu-niqué de Gleneagles, « Afrique », § 31). En outre, le renforcement de l’appropriation par les pays est l’un des principaux éléments de la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide adoptée en 2005, dont l’application sera évaluée à Accra (Ghana), en septembre 2008. Dans les PMA, les DSRP sont le principal instrument opérationnel du partenariat pour le développe-ment et le cadre privilégié dans lequel se forge l’appropriation par les pays. Le présent rapport évalue les progrès accomplis en matière d’appropriation de l’élaboration et de la mise en œuvre des DSRP récemment rédigés par les PMA en utilisant les enseignements tirés des études de cas publiées. Une attention particulière est accordée à la manière dont ces pays maîtrisent l’élaboration et l’application de leurs stratégies de développement et coordonnent leurs actions de développement. Il s’agit de l’un des grands engagements pris dans la Déclaration de Paris, mais cet aspect de l’appropriation ne fait pas actuellement l’objet d’un suivi. L’application de la notion d’appropriation par les pays, définie en ces termes, est très difficile à suivre. Néanmoins, les études de cas publiées permettent d’identifier certains des mécanismes par lesquels l’aide contribue à renforcer ou à affaiblir l’appropriation par les pays. Elles permettent aussi de déceler les conséquences néfastes d’une appropriation insuffisante.

Progrès en matière d’appropriation par les pays

Le présent rapport constate que dans le cadre des DSRP, des mesures importantes ont été prises pour renforcer l’appropriation par les pays. Les donateurs et les institutions financières internationales redoublent d’efforts pour se mettre en retrait et donner aux autorités nationales une plus grande latitude pour ce qui est de l’élaboration et de l’application de leurs stratégies et politiques de développement. Néanmoins, on constate aussi que divers processus continuent d’affaiblir l’appropriation dans les PMA et que cela a des conséquences néfastes pour l’efficacité du développement et de l’aide. Ces processus ne sont pas imputables aux pratiques propres aux donateurs ou aux bénéficiaires, mais dépendent plutôt de la nature de la relation à l’aide. Une tâche complexe, aussi bien pour les donateurs que pour les bénéficiaires, consiste à veiller à ce que la forte dépendance à l’égard de l’aide ne se traduise pas par la domination des premiers sur les seconds. Les processus qui affaiblissent l’appropriation par les pays entrent en jeu lors de l’élaboration des politiques ou de leur application. Dans ce dernier cas, les donateurs peuvent fournir une partie de leur aide selon des modalités qui ne s’inscrivent dans aucun plan ou budget ou sont simplement inconnues ou, même lorsque l’aide est intégrée aux priorités, processus et systèmes publics, la manière dont les DSRP sont mis en œuvre est fortement influencée par la conditionnalité par politique imposée, les critères de suivi ou les choix de financement des donateurs. Le présent rapport montre que malgré les progrès accomplis dans le cadre des efforts déployés pour accroître l’efficacité de l’aide, le problème reste que l’aide est insuffisamment alignée et harmonisée avec les plans, les budgets et les processus publics. Certains PMA sont pris dans ce que l’OCDE appelle le « piège de la faible appropriation» : compte tenu des faibles capacités des gouvernements, les donateurs craignent que l’aide soit mal gérée et mettent en place des systèmes parallèles qui fragilisent à leur tour les capacités de ces gouvernements. Un problème persistant est aussi le manque de prévisibilité, qui entrave la planification et la budgétisation, et les gouvernements disposent d’informations incomplètes sur le montant de l’aide monétaire et sur son utilisation. Ces problèmes largement reconnus qui caractérisent la fourniture de l’aide continuent d’affaiblir l’appropriation par les PMA. Les progrès accomplis dans ce domaine seront les principaux points examinés lors de la réunion d’évaluation de l’application de la Déclaration de Paris à Accra (Ghana), en septembre 2008. L’aptitude des pays à maîtriser véritablement le processus d’élaboration des politiques est fragilisée par l’insuffisance des capacités techniques. En conséquence, ces pays sont parfois fortement tributaires de l’aide des donateurs pour élaborer leurs stratégies nationales. Leur liberté d’action dans ce domaine peut aussi être restreinte par la nécessité de mobiliser des apports d’aide et le sentiment, justifié ou non, que le manque d’adhésion apparent aux types de politique que les donateurs et les institutions financières internationales jugent les meilleurs peut porter préjudice à la mobilisation de l’aide. Les DSRP de deuxième génération sont désormais des documents très complets qui contiennent de nombreux éléments, à savoir :

1. a) des orientations fondamentales que le Gouvernement s’est fortement appropriées ;
2. b) des orientations directement ou indirectement négociées avec les donateurs et faisant l’objet d’un large consensus et accord ;
3. c) et des orientations qui correspondent plus étroitement aux préférences des donateurs et que les pays se sont très peu appropriées ou de manière très restreinte.

L’appropriation ne porte donc pas sur tous les éléments contenus dans les DSRP. Il est par conséquent possible d’aligner et d’harmoniser l’aide avec ce document, mais selon des modalités davantage axées sur les priorités des donateurs au sein du plan national. Il s’ensuit que les processus d’application des orientations constituent désormais un mécanisme très important qui peut renforcer ou affaiblir l’appropriation par les pays. Le présent rapport montre que la pratique de la conditionnalité par politique imposée a été profondément modifiée. Cette conditionnalité a de plus en plus tendance à s’inspirer des documents établis par les gouvernements et les critères administratifs sont davantage privilégiés par rapport aux conditions juridiquement contraignantes. Toutefois, la stabilisation macroéconomique, la privatisation et la libéralisation constituent encore des conditions importantes. La conditionnalité par politique imposée n’a pas été propice au pluralisme des orientations. Compte tenu de la multiplicité des orientations énoncées dans les DSRP, les choix de financement des donateurs jouent aussi un rôle important dans la manière dont ces documents sont appliqués dans la pratique. Cela est le cas même lorsque les donateurs accordent une aide budgétaire, celle-ci s’accompagnant généralement de cadres d’évaluation des résultats qui sont négociés afin de fixer les priorités. Les donateurs sont particulièrement enclins à financer les secteurs sociaux et l’infrastructure sociale.

Conséquences de l’affaiblissement de l’appropriation par les pays

Les stratégies de réduction de la pauvreté de deuxième génération poursuivies dans les PMA sont assez différentes de celles préconisées dans les premiers DSRP. Elles s’efforcent d’inscrire la réduction de la pauvreté et la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement dans un cadre général de développement économique. Dans de nombreux PMA, ces stratégies peuvent devenir des stratégies de développement efficaces. Toutefois, à cette fin, un grand nombre de problèmes de gouvernance en matière de développement doivent être résolus, au lieu de s’attacher simplement aux dépenses et budgets publics consacrés à la lutte contre la pauvreté, qui ont constitué la principale préoccupation dans les premières stratégies de réduction de la pauvreté jusqu’à présent. L’affaiblissement de l’appropriation par les pays a des conséquences néfastes pour la résolution de ces problèmes et pour l’efficacité du développement. La faible appropriation par les pays a trois principales conséquences néfastes.

 Premièrement, le cadre macroéconomique des stratégies de réduction de la pauvreté est insuffisamment intégré dans les politiques sectorielles et les politiques commerciales. Cela pose problème car les paramètres de l’action macroéconomique, tels que l’impact des dépenses publiques, dépendent de questions sectorielles (coûts et conséquences). Il s’ensuit aussi que le commerce n’a pas été bien intégré dans les stratégies de réduction de la pauvreté car les prévisions macroéconomiques portant sur les exportations et les importations sont dissociées des politiques commerciales réellement menées dans le cadre de ces stratégies.

Deuxièmement, on assiste à une réduction des objectifs face à l’augmentation des apports d’aide. Certes, la plupart des gouvernements des PMA souhaitent recevoir une aide accrue, mais il existe un décalage fondamental entre cette volonté et la manière dont les DSRP sont rédigés, décalage qui s’explique par le fait que le cadre macroéconomique repose souvent sur des projections modestes des apports futurs d’aide. En fait, compte tenu de ces prévisions, les DSRP sont revus à la baisse afin d’être réalistes en fonction des apports antérieurs d’aide au lieu d’être revus à la hausse afin d’envisager comment une aide accrue peut être concrètement utilisée pour promouvoir la croissance économique, la réduction de la pauvreté et la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement. D’où la mise en place de stratégies de réduction de la pauvreté qui sont minimalistes au lieu d’entrevoir les effets de l’accroissement de l’aide.

Troisièmement, le taux de financement des secteurs productifs est faible. L’un des traits caractéristiques des DSRP de deuxième génération est qu’ils ne sont plus exclusivement axés sur l’augmentation des dépenses sociales, mais visent aussi le développement des secteurs productifs. Néanmoins, comme il a été noté plus haut, la part relative de l’aide affectée aux secteurs productifs n’a pas évolué au cours des dernières années. Le fait que la réorientation des DSRP ne se soit pas traduite par une modification de la structure de l’aide est un indicateur fondamental de la faible appropriation par les pays de la mise en œuvre des stratégies de réduction de la pauvreté. La faiblesse des ressources financières consacrées au secteur productif indique que, dans la pratique, les DSRP ne réussissent pas à inscrire la réduction de la pauvreté et la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement dans un cadre général de développement économique. En outre, la conjugaison d’une conditionnalité par politique imposée privilégiant la stabilisation, la libéralisation et la privatisation, et de la priorité accordée par les donateurs au financement des secteurs sociaux, finit par donner une orientation stratégique précise aux DSRP. D’après les enseignements tirés de l’analyse réalisée plus haut, ce modèle de développement a peu de chances de se traduire par un développement soutenu ou partagé.

Que peut-on faire?

Renforcer l’appropriation par les pays devrait être l’une des principales priorités en vue d’accroître l’efficacité du développement dans les PMA, ce qui exige l’adoption de mesures dans un certain nombre de domaines. L’une des principales recommandations formulées dans le présent rapport est que les PMA pourraient commencer par adopter, à cette fin, des politiques de gestion de l’aide. La Déclaration de Paris encourage les pays à le faire. En outre, certains PMA, comme le Mozambique, le Rwanda, l’Ouganda et la République-Unie de Tanzanie, font œuvre de pionniers en se livrant à cette pratique innovante. Les premiers enseignements tirés indiquent qu’une politique nationale de gestion de l’aide peut constituer une stratégie efficace qui permet de mieux gérer l’aide en partant de la base. Les améliorations observées sont les suivantes :

– les données sur les apports d’aide sont meilleures ;

– la confiance est accrue ; le Gouvernement exprime avec davantage d’assurance ses préférences ;

– la rationalisation et l’harmonisation des processus et des procédures des donateurs sont plus grandes ;

– l’aide est davantage prévisible, les donateurs adoptant des engagements pluriannuels dans ce domaine ;

– les coûts de transaction sont réduits car les donateurs adhèrent à une stratégie d’assistance conjointe ;

– et la responsabilité mutuelle est renforcée car les indicateurs de résultats ne portent pas seulement sur les mesures gouvernementales, mais aussi sur les actions des donateurs s’agissant des versements au titre de l’aide.

La mise en place d’indicateurs de suivi concertés au niveau national concernant les pratiques des donateurs semble être un moyen particulièrement efficace de réduire les coûts de transaction et de favoriser l’alignement et l’harmonisation. Néanmoins, il importe que les efforts déployés au niveau national pour améliorer la gestion de l’aide ne dispensent pas de réfléchir et d’agir en vue d’élaborer des stratégies de développement efficaces. L’objectif d’une politique nationale de gestion de l’aide est de veiller à ce que l’aide au développement soit conçue et fournie de manière à optimiser sa contribution aux priorités énoncées dans la stratégie de développement. Ensemble, une politique nationale de gestion de l’aide et une stratégie de développement que le pays s’est appropriée peuvent être des moyens importants de rendre plus efficaces les modalités du partenariat pour le développement. La politique de gestion de l’aide peut contribuer à renforcer la confiance et à instaurer un partenariat plus équilibré, mais elle n’est pas suffisante en soi. En fin de compte, le renforcement de l’appropriation par les pays dépendra des mesures systémiques adoptées ainsi que de l’action entreprise au niveau national. Compte tenu de la nouvelle optique des DSRP de deuxième génération, il est nécessaire de reconstruire les capacités de l’État de promouvoir la croissance et le développement. Une attention accrue doit être accordée à la nature de la conditionnalité par politique imposée et au problème de la prévisibilité et de l’instabilité de l’aide. Il faut aussi déterminer s’il existe des obstacles systémiques à l’utilisation de l’aide comme catalyseur du développement des secteurs productifs. Il est aussi important de prendre des mesures pour renforcer les capacités locales d’analyse des politiques dans les PMA et pour susciter d’autres points de vue possibles — surtout provenant des pays en développement et des PMA — dans la production de connaissances sur le développement.

 

Note:

[1] CNUCED, Rapport 2008 sur les pays les moins avancés, UNCTAD/LDC/2008, Nations Unies, New York et Genève, 2008. Consultable et téléchargeable sur le site : <http://www.unctad.org&gt;.