Mehdi Abbas*

 

Le premier janvier 2008 inaugure une nouvelle phase dans la politique de coopération économique pour le développement de l’Union européenne (UE), phase caractérisée par la ratification d’accords de partenariat économique (APE) avec les économies d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP)[1].

Les APE rénovent la dimension commerciale contenue dans les accords de Cotonou et redéfinis­sent la forme et la substance des rapports qu’entretiennent les vingt-sept membres de l’UE avec les soixante-dix-huit pays du groupe ACP. Selon l’UE, un APE vise une « intégration progressive et harmonieuse des économies ACP dans l’économie mondiale ». C’est pourquoi « l’APE est avant tout un modèle de développe­ment pour les pays ACP, adapté à la concurrence mondiale et aux contraintes du système commer­cial multilatéral (…). L’APE ambitionne une approche désormais intégrée du commerce et du développement [qui] doit combiner un démantèle­ment tarifaire et un ensemble de réformes, capable de favoriser le développement économique et commercial des pays et des régions ». Les APE « amélioreront et accéléreront l’intégration régionale. Ils stabiliseront donc l’environnement économique et fourniront des incitations au commerce et aux entreprises »[2]. Cette contribution entend faire le point sur les questions soulevées par la mise en place des APE. Ceux-ci constituent ce que la littérature économique nomme des accords de libre-échange de seconde génération. À ce titre, ils sont porteurs d’une double logique. D’un côté, le schéma européen de coopération initié par la convention de Yaoundé (1964) se dilue dans la mondialisation des échanges. De l’autre côté, les APE « mondialisent » encore plus les économies ACP en faisant la promotion d’une ouverture indifférenciée à la concurrence internationale.

Cette contribution s’organise en trois sections, chacune répondant à une question. La première effectuera un cadrage historique afin de mettre en perspective les APE. Il s’agira de montrer en quoi ils aboutissent à la dilution des relations préférentielles entre l’UE et les ACP dans la mondialisation. La deuxième précisera la doctrine économique sous-jacente aux APE. Elle relativisera l’argument pro-développement mis en avant par l’UE concernant la ratification des APE. La troisième enfin se livrera à une analyse critique de ces derniers.

D’où viennent les APE ?

Il ne s’agit pas de refaire l’histoire de la politique européenne vis-à-vis des ACP. Il convient toutefois de rappeler que les APE sont désormais une des composantes, si ce n’est la principale composante, de la politique européenne en matière de développement, de commerce inter­national et, plus globalement, de coopération économique internationale[3].

De la convention de Yaoundé (1964) à l’accord de Cotonou (2000) en passant par les quatre conventions de Lomé (1975-2000), les relations UE-ACP ont édifié un régime de discrimination positive à destination des ACP soutenu par des mécanismes de solidarité et de compensation inédits en matière de rapports Nord-Sud. Dans leur dimension commerciale, elles se sont caractérisées par un régime commercial non réciproque et préférentiel quant à l’accès au marché européen pour les exportations des ACP associé à des mécanismes d’aide financière.

Ce régime préférentiel a été contesté auprès du GATT puis de l’OMC suite à une plainte des exportateurs de bananes sud-américains. Notons cependant qu’à partir du moment où les produits agricoles, dont les ACP sont exportateurs, étaient réintroduits dans la norme multilatérale avec les négociations du cycle d’Uruguay (1986-1994), l’avenir du régime UE-ACP était posé. La plainte de 1996 a offert à l’UE l’opportunité d’une rénovation en profondeur de sa politique de coopé­ration internationale et de développement, rénova­tion aboutissant à la mise en place de la Convention de Cotonou[4]. Cette dernière est en rupture avec l’approche de la Convention de Lomé sur trois points essentiels puisqu’elle instaure la conditionnalité de l’aide financière, le libre-échange et la réciprocité des concessions commer­ciales. En ce sens, la politique de l’UE vis-à-vis des ACP perd toute spécificité puisqu’elle se fonde sur les prescriptions du « consensus de Washing­ton » auxquelles elle ajoute celles relatives à la « bonne gouvernance » de la Banque mondiale et internalise la normalisation du traitement des pays en développement dans l’OMC avec la rénovation du traitement spécial et différencié[5]. Comme l’indique P. Lowe, Directeur général au dévelop­pement de la Commission européenne au moment de la négociation de la convention de Cotonou, « nos propositions s’inscrivent dans la philosophie de l’OMC, étant donné que leur objectif ultime est l’adaptation à une situation de concurrence mondialisée »[6].

Le projet de refonder la coopération Nord-Sud de l’UE n’est pas tant lié à la plainte déposée auprès de l’OMC qu’au changement systémique induit par le processus de mondialisation et la volonté de l’UE d’y participer activement, les ACP apparaissant comme une zone non active de la mondialisation[7]. La négociation des APE, programmée dès 2000, devait aboutir au 31 décembre 2007. L’UE a obtenu lors de la confé­rence ministérielle de l’OMC à Doha en novembre 2001 une dérogation à l’article I du GATT-1994 relatif au traitement de la nation la plus favorisée allant jusqu’à la fin 2007. À cette date, l’UE est tenue de proposer des accords compatibles avec le cadre multilatéral, c’est-à-dire non discriminant vis-à-vis des pays n’appartenant pas au groupe des ACP.

En quoi consiste un APE ?

Le point de départ de l’APE est double : i/ le constat d’échec du modèle de développement et du régime commercial qui le sous-tend sur la période 1975-2000 et ii/ la nécessaire mise en conformité avec les règles de l’OMC. D’une part, l’argument économique de l’UE renvoie à l’échec économique des préférences non réciproques à générer un développement économique auto-entretenu et durable. Deux arguments sont invoqués pour illustrer l’échec de ce modèle européen de déve­loppement : la baisse de la part des ACP dans le commerce international entre 1975 (3,4 %) et 2000 (1,1 %) et l’absence d’incitation à la diversification productive. D’autre part, l’argument juridique serait celui d’une incompatibilité entre les préférences européennes avec les règles de l’OMC.

Dès lors, l’UE conçoit l’APE comme un modèle de développement pour les ACP adapté à la concurrence mondiale et aux contraintes du système commercial multilatéral. Il repose sur une séquence vertueuse qu’il serait possible de résumer de la sorte : la libéralisation économique et l’intégration régionale donnent lieu à des marchés plus grands (argument des économies d’échelle) ; ceux-ci sont plus attrayants pour les investisseurs qui opéreront, de surcroît, dans un cadre réglementaire harmonisé et sécurisé (argument de la réduction des coûts de transaction et plus globalement des trade costs) ; davantage d’échanges et d’investissement conduisent à davantage de croissance et d’emplois. Par ailleurs, « la libéralisation des échanges peut améliorer la gouvernance économique en créant un environne­ment plus ouvert et plus concurrentiel » (DG Commerce). La concurrence internationale apparaît comme le mécanisme le plus efficient pour permettre l’amélioration de la compétitivité et l’incitation à la diversification productive. Cette dernière résulterait essentiellement de l’apport des investissements étrangers permis par la sécurisation juridique qu’offre l’APE.

L’APE initierait une stratégie faisant du commerce un levier pour la réduction de la pauvreté, pour l’amélioration de la gouvernance et pour la protection de l’environnement. Toutefois, cet effet de levier ne serait pleinement opérationnel que si les gouvernements des ACP « élaborent et mettent en œuvre des réformes institutionnelles et réglementaires favorables aux affaires » (DG Commerce). Ainsi, l’APE est certes un accord de libre-échange mais il n’est pas que cela. Il a pour objectif de traiter de l’ensemble des questions liées au commerce et au développement. Il combine démantèlement tarifaires et réformes économiques. Ces dernières englobent des questions relatives à l’investissement, aux services, aux marchés publics, à l’administration publique et douanière, aux droits de propriété, etc.

Pourquoi les APE posent-ils problème ?

Cette section est consacrée à une analyse critique de la doctrine de l’UE en matière de coopération et de commerce pour le développe­ment. Elle s’organise en trois points. Le premier relativise l’argument européen de l’adaptation au cadre multilatéral. Le deuxième questionne la doctrine économique de l’APE. Le troisième porte son attention sur les enjeux commerciaux de la ratification d’un APE.

La contrainte de mise en conformité avec les règles de l’OMC est l’argument majeur de l’UE dans le dossier APE. Les accords de l’OMC exige­raient le libre-échange et la réciprocité. L’argument doit être relativisé et ceux pour au moins deux raisons.

La première est que les accords de l’OMC, particulièrement lorsqu’ils concernent les pays en développement et les pays les moins avancés (PED et PMA) — catégories dans lesquelles figurent tous les ACP — ne vont pas aussi loin que l’APE. Le libre-échange réciproque n’est pas la norme concernant les PED et PMA dans les accords de l’OMC. Ces derniers acceptent des formes de préférences commerciales. La seule condition que met l’OMC à un traitement préférentiel est qu’il doit être fondé sur des critères objectifs, ne pas être discriminatoire et ne doit pas contrevenir aux règles de l’OMC[8]. À cette fin, l’UE aurait pu développer une stratégie au sein de l’OMC visant à faire des ACP un groupe institutionnel reconnu, instituant ainsi un critère objectif pour un traite­ment préférentiel. Cette stratégie aurait eu toutes les chances d’aboutir compte tenu du nombre des pays concernés (105 des 151 membres de l’OMC).

La seconde raison porte sur la séquence de la négociation. En effet, si l’APE doit être compatible avec les Accords de l’OMC, il faudrait d’abord que ces accords soient connus et ratifiés. La dérogation de sept années dont bénéficiait l’UE pour négocier les APE n’est justifiable que parce que le cycle de Doha devait durer trois ans. Ainsi, la négociation des APE aurait dû commencer avec un régime commercial multilatéral défini et adopté par les membres de l’OMC. C’est pourquoi, les APE ne devraient pas être signés tant que les travaux du cycle de Doha n’ont pas abouti à la clarification de l’article XXIV relatif aux accords régionaux et à la définition du contenu du traite­ment spécial et différencié. Ces deux éléments détermineront le degré de flexibilité dont pourraient bénéficier les ACP. Ainsi, l’UE instrumentalise l’OMC pour justifier et légitimer le changement d’orientation de sa politique de coopération économique internationale.

Précisément, l’APE est critiquable du point de vue de la doctrine économique qui lui est sous-jacente. Il entretient une confusion entre dévelop­pement par le commerce et développement du commerce. La promotion des exportations et l’intégration à l’économie mondiale ne constituent pas une stratégie de développement[9]. Si la part des ACP dans le commerce mondial a baissé, n’oublions pas que le volume du commerce mondial a plus que doublé entre 1975 et 2000 et que les taux d’ouverture des pays ACP ont augmenté de 25 % en moyenne entre 1990 et 2006. De même, il n’y a pas de réponses satisfaisantes à la question de savoir si les APE amélioreraient la gouvernance dans les ACP. Les travaux sur la question mettent en avant que l’ouverture n’aide pas à améliorer la gouvernance dans les pays qui pratiquent une « mauvaise gouvernance » et concluent que la libéralisation des échanges ne peut et ne devrait pas être le seul moyen d’améliorer la gouvernance dans un pays. Par ailleurs, ces travaux insistent sur le fait qu’un pays doit atteindre un niveau particulier de développe­ment pour pouvoir tirer profit de l’ouverture. On peut également questionner la position de P. Mandelson, Commissaire au commerce extérieur de l’UE, consistant à dire que la réduction des barrières douanières des ACP améliorera la compétitivité de leurs exportations. C’est une causalité qui ne se vérifie pas dans le cas des ACP compte tenu de la structure de leurs importations à faible intensité en biens intermé­diaires. Il en va de même concernant l’argument selon lequel l’APE renforcera l’intégration Sud-Sud. Trois remarques peuvent être faites à ce propos.

Tout d’abord, l’APE est un schéma d’intégration Nord-Sud-Sud fortement polarisé sur le Nord (l’UE) et avec très peu de protection Sud-Sud vis-à-vis des pays tiers. N’admettant pas des préférences Sud-Sud, il est difficilement envisa­geable d’y voir un catalyseur d’une intégration intra-ACP. Ensuite, l’UE a découpé les ACP en six régions qui comportent toutes des pays en dévelop­pement et des pays les moins avancés. Ces six régions se composent d’un ensemble de pays disparates, avec des niveaux de développement différents, des besoins hétérogènes et des régimes commerciaux contrastés. L’APE ne répondra pas aux besoins spécifiques des pays. Enfin, les PMA bénéficient du régime « Tout sauf les armes »[10]. À ce titre, ils bénéficient déjà de l’accès au marché européen que prétend leur offrir l’APE sans avoir à offrir la réciprocité. Ce dilemme auquel sont confrontés les PMA rend impossible une intégra­tion Sud-Sud sauf à établir un tarif extérieur commun pour chacune des six régions suffisam­ment protecteur vis-à-vis du marché mondial, proposition non retenue par l’UE.

D’un point de vue commercial, le marché européen étant déjà largement ouvert, les ACP gagneraient très peu. L’APE est présenté comme un cadre adapté à la mondialisation. Or, la mondialisation du point de vue des ACP a été synonyme d’érosion de leurs préférences commer­ciales. Plus de 60 % des exportations des ACP vers l’UE ne bénéficient plus d’aucun avantage par rapport aux exportations asiatiques ou latino-amé­ricaines. Seules 7 % de leurs exportations profitent de marges préférentielles importantes. C’est pour­quoi l’APE normalise le traitement des ACP et fait reposer leur insertion sur le démantèlement de leur régime d’importation. Or, du point de vue histori­que et théorique, il est admis que le développement économique, qui ne se réduit pas à une participa­tion accrue aux échanges internationaux, a très peu de chance de se concrétiser avec un régime neutre d’importation. Tout pays qui s’engage dans un processus de transformation productive doit gérer l’intensité de la concurrence internationale à laquelle est soumise sa structure productive en transformation. Une politique commerciale active vis-à-vis du marché mondial reste un instrument effectif d’une stratégie de développement économique.

À cela s’ajoute que les ACP vont perdre en matière de recettes douanières. La levée des protections douanières ferait baisser les rentrées budgétaires de 5 à 10 % selon les pays (20 % pour la Gambie et le Cap-Vert). La perte de ressources associée aux APE réduit les moyens financiers en vue de l’amélioration de la compétitivité des économies ACP. De plus, la suppression des droits de douane va intensifier la concurrence qui pèse sur les producteurs africains et risque de faire disparaître des secteurs entiers. La signature des APE augmenterait de 35 % les exportations agri­coles européennes vers les ACP facteur déstabili­sant pour les filières de production. L’UE répond à cet argument en indiquant que les pertes de recet­tes publiques devront être compensées par de nouvelles sources de revenus. Cela découle de l’amélioration de la gouvernance des recettes et dépenses publiques, de la mise en place d’une « transition fiscale » avec le développement de la TVA, de la réduction des exonérations, de l’amélioration de la collecte et de la lutte contre la fraude douanière et portuaire. Par ailleurs, l’UE estime que les fonds qu’elle met à disposition permettront de gérer l’impact fiscal de l’APE[11]. Toutefois, on notera que les fonds européens pour le développement souffrent d’une dotation insuffi­sante et sont très longs à débloquer. En outre cette approche induit une dépendance des ACP vis-à-vis de l’aide européenne. Il est remarquable que la volonté de l’UE de libéraliser les marchés publics sous prétexte de transparence, ne s’étend pas aux marchés publics issus du financement de la coopé­ration ou de l’assistance. Ceux-ci doivent rester la chasse gardée du bailleur.

Toute négociation commerciale procède du donner et du recevoir. L’UE estime que ce principe ne trouve pas à s’appliquer aux APE car les ACP sont les seuls bénéficiaires. Cet argument n’est pas dénué de fondement si l’APE n’était qu’un accord commercial. Or ce n’est pas le cas. Tout d’abord, les APE ont été négociés selon la vision, les objectifs et le rythme de l’Europe. Entre une UE avec un PNB de 14 000 milliards de dollars repré­sentant 1 200 fois le PNB des 6 groupes d’ACP, l’asymétrie est structurelle et aucun mécanisme institutionnel ne saurait la résorber. Ensuite, les APE ont pour principale fonction de sécuriser le marché ACP pour l’Europe. De ce fait ils apparais­sent comme le prix à payer par les ACP pour pouvoir continuer à exporter vers l’UE dans un contexte où la concurrence Sud-Sud est exacerbée en raison du dynamisme commercial des écono­mies émergentes et intermédiaires. Enfin, les APE traitent des services, de la concurrence, de l’investissement, des marchés publics. Sur ces dossiers l’UE possède un avantage absolu sur les ACP et la réciprocité n’a aucun sens, ces derniers n’ayant rien à offrir. Ajoutons qu’en matière de concurrence et de marchés publics notamment, la Commission économique propose les mêmes obli­gations légales et les mêmes droits pour les ACP et l’UE. L’APE ignore toute différenciation en fonction du niveau de développement.

En guise de conclusion : Quelles options ?

L’Europe s’est engagée, en cas d’échec des négociations, de proposer des alternatives qui amélioreraient la situation des ACP par rapport à l’existant. Cela n’a jamais été le cas. L’UE a volontairement exclu l’option d’un Système Généralisé de Préférences +. Elle se contente de dire que si l’APE n’est pas signé, c’est le Système Généralisé de Préférences standard qui s’appliquera. Les PMA continueront de bénéficier de l’initiative Tout Sauf les Armes. Elle précise toutefois que le statut de PMA est négociable.

L’option du refus de la part des ACP est risquée. Rien n’interdit un free-riding d’un ou de plusieurs pays. En effet dans chacune des six régions figurent des PMA n’ayant pas les mêmes intérêts que les PED. En tout cas, si cette option s’impose, contrairement à ce que dit l’UE ce ne sera pas le vide institutionnel. En effet, la convention de Cotonou a cours sur la période 2000-2020.

Dans le cas où l’UE ne change pas de stratégie, deux options sont possibles. La première consisterait en la négociation de clauses de sauvegarde. De telles clauses permettraient de limiter, voire de compenser les déséquilibres de filières des ACP qui résultent d’importations trop importantes en provenance de l’UE. La seconde serait de demander l’exclusion de certains secteurs (services en 2008) de l’APE.

 

 

Notes:

* Enseignant-chercheur, LEPII, Grenoble Université, CNRS.

[1] En ce début janvier 2008, 42 ACP ont ratifié un APE ou un protocole d’accord en vue de la ratification d’un APE.

[2] Les citations de ce paragraphe sont extraites de documents officiels de l’UE disponibles sur le site Internet de la Direction générale au commerce à l’adresse suivante :

<http://ec.europa.eu/trade/issues/bilateral/regions/acp&gt;.

[3] Les APE constituent le « nouveau cadre de commercial et économique » des rapports UE – ACP tel que défini par les articles 36 et 37 de la convention de Cotonou.

[4] La convention de Cotonou, d’une durée de vingt ans, repose sur trois piliers : i/ politique (respect des droits de l’homme, principes démocratiques et état de droit) ; ii/ financier (non-automaticité des allocations, révision en fonction des besoins et performances, récompense des bonnes performances) ; iii/ commercial (les APE). Ces trois piliers sont soutenus par la mise en œuvre de réformes institutionnelles, macro-économiques et sectorielles.

[5] Voir M. Abbas, « Les rapports Nord-Sud et Sud-Sud dans l’agenda pour le développement de l’Organisation mondiale du commerce », in Ch. Deblock, H. Regnault (sous la dir. de), Nord-Sud. La reconnexion périphérique, Athéna édition, Québec, 2006.

[6] P. Lowe, « Lutter contre la pauvreté et promouvoir le commerce, l’investissement et l’emploi chez nos partenaires ACP : tels sont les grands défis du XXI^e siècle », Courrier ACP-UE, n° 169, mai – juin 1998, pp. 2-5.

[7] CE, « Une Europe compétitive dans une économie mondia-lisée », 2006, disponible à l’adresse suivante : <http://ec.europa.eu/trade&gt;.

[8] Un accord préférentiel de ce type aurait été possible entre les ACP et l’UE si la négociation avait porté sur les tarifs consolidés, nettement plus élevés que les tarifs appliqués.

[9] Voir D. Rodrik (1999), Making Openness Work : The New Global Economy and the Developing Countries, Overseas Development Council, Washington.

[10] Lancée en février 2001, l’initiative « Tout sauf les armes » concerne 49 pays moins avancés (PMA). Elle leur offre un libre accès au marché européen sauf pour les armes. Trois produits sensibles (riz, sucre, bananes) sont inclus dans les mesures de libéralisation. Celle-ci devra être progressive et s’étalera jusqu’en 2009.

[11] Bruxelles a refusé une clause de révision proposée par les États africains leur permettant de geler la libéralisation après dix ans de mise en œuvre si les promesses d’aides de l’UE ne sont pas tenues.