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Développement et réduction de la pauvreté. Les propositions d’un Rapport de la CNUCED

 

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Dans le Rapport 2006 sur les pays les moins avancés (PMA), la CNUCED revient sur les stratégies qui devraient être privilégiées pour aboutir réellement à une réduction de la pauvreté et à une amélioration de conditions e vie dans ces pays. Ce rapport rédigé sous la direction de Charles Gore, affirme la nécessité d’en venir à un développement des capacités de production (Rapport 2006 sur les pays les moins avancés, UNCTAD/LDC/2006, Nations Unies, New York et Genève, 2006. Consultable et téléchargeable sur le site http://www.unctad.org).

Nous présentons ici « les grandes lignes de l’argumentation » telles qu’elles sont formulées dans l’Aperçu général de ce Rapport, qui est conçu, depuis ses origines, comme un outil mis à la disposition des décideurs des PMA et de leurs partenaires de développement. Nous les assortissons de l’encadré qui explicite les fondements analytiques de cette proposition.

Les capacités productives comptent

Ces dernières années, de nombreux PMA ont enregistré des taux de croissance économique plus élevés que par le passé et leurs exportations ont augmenté à un rythme encore plus rapide. Mais le sentiment général — qui découle du souci de garantir une croissance favorable aux pauvres — est que ces résultats ne se traduisent pas dans les faits par une réduction de la pauvreté et une amélioration des conditions de vie. En outre, l’accélération durable de la croissance est précaire car elle est fortement tributaire des prix des produits de base, notamment du pétrole, des tendances du financement extérieur, des préférences pour les exportations d’articles manufacturés ainsi que des conditions climatiques et météorologiques. À la fin des années 70 et dans les années 80, de nombreux PMA ont vu leur taux de croissance s’effondrer et les progrès enregistrés lors des reprises économiques antérieures s’annuler ; les risques que ce phénomène se reproduise demeurent. Le développement des capacités productives est indispensable à une croissance économique soutenue dans les PMA. C’est en développant leurs capacités productives que ces pays seront à même de mobiliser davantage de ressources intérieures pour financer leur croissance économique, de réduire leur dépendance à l’égard de l’aide et d’attirer des flux de capitaux privés susceptibles de soutenir leur processus de développement. C’est aussi en développant leurs capacités productives que les PMA seront capables d’être compétitifs sur les marchés internationaux de biens et de services qui ne se limitent pas aux produits de base et ne sont pas tributaires de préférences commerciales spéciales. Le développement des capacités productives est aussi indispensable à la réduction de la pauvreté généralisée dans les PMA. Même si les apports d’aide à ces pays sont de plus en plus utilisés pour atténuer la souffrance humaine, la solidarité internationale ne saurait suffire à réduire la pauvreté de manière notable et durable. Cet objectif ne peut être atteint sans créer des richesses dans les PMA et sans développer les capacités productives intérieures de manière à accroître l’emploi productif. Le développement des capacités productives sera particulièrement important au cours des 15 prochaines années car les PMA sont dans une phase critique de transition marquée par un double défi. Premièrement, le nombre de personnes cherchant du travail en dehors de l’agriculture s’accroît et l’urbanisation s’accélère. Dans les PMA en tant que groupe, la décennie 2000-2010 sera la première au cours de laquelle la croissance de la population active non agricole devrait être plus forte que celle de la population active agricole. Ce processus de transition touchera plus de la moitié de ces pays pendant la décennie en question et davantage encore pendant la décennie suivante. Deuxièmement, les PMA doivent opérer cette transition dans le cadre d’une économie ouverte. Comme il a été indiqué dans les précédents rapports, très peu de PMA ont conservé un régime commercial restrictif, la plupart d’entre eux ayant libéralisé leurs échanges de manière rapide et poussée. Toutefois, leurs structures de production et d’échange offrent très peu de possibilités dans une économie qui se mondialise rapidement et où la demande est tirée par de nouveaux produits à forte intensité de connaissances qui font l’objet de conditions d’entrée strictes sur les marchés. Dans le même temps, l’ouverture rapide de secteurs plus traditionnels expose les producteurs en place à un degré sans précédent de concurrence mondiale. Pour tirer parti des progrès technologiques récents, les PMA doivent se rapprocher de divers seuils en matière de capital humain, de recherche-développement et de gestion, et les dépasser, ce que la plupart de ces pays n’ont pas réussi à faire faute de ressources. Les PMA risquent d’être pris dans une spirale descendante qui contribuerait à accroître leur retard. Si les emplois productifs n’augmentent pas en nombre suffisant pour absorber la main-d’œuvre croissante des PMA, dans les activités aussi bien non agricoles qu’agricoles, cela contribuera à favoriser la migration internationale en provenance de ces pays et l’extrême pauvreté persistera à un niveau élevé. Le développement des capacités productives est aussi nécessaire pour consolider les bases budgétaires de la bonne gouvernance et garantir une souveraineté effective. Sans le développement de leurs capacités productives, de plus en plus de PMA connaîtront des situations d’urgence humanitaire récurrentes et complexes.

Les capacités productives devraient être au cœur des politiques de développement et de réduction de la pauvreté

 On admet de plus en plus largement que les pays en développement n’ont pas seulement besoin d’un abaissement des droits de douane ou de meilleures conditions d’entrée sur les marchés, mais aussi d’un renforcement de leurs capacités d’offre afin de tirer parti d’une économie mondiale ouverte en produisant et en échangeant des biens et services compétitifs. De nouvelles initiatives internationales, telles que l’« aide pour le commerce », reconnaissent que sans capacités productives, peu de produits pourront être échangés et que ces capacités ne seront pas mises en place automatiquement par les seules forces du marché, mais grâce aux effets conjugués de l’entreprenariat, des politiques publiques et de l’action internationale. Dans la mesure où l’initiative « aide pour le commerce » se traduit par un accroissement de l’aide aux capacités d’exportation par exemple, elle constitue un pas dans la bonne direction.

Toutefois, en général, les mesures nationales et internationales ne répondent pas de manière satisfaisante à l’objectif du développement des capacités productives des PMA. D’où la nécessité d’un nouveau modèle qui mette le développement des capacités productives au cœur des politiques nationales et internationales afin de promouvoir le développement et la réduction de la pauvreté dans les PMA. Dans le présent Rapport, on entend par capacités productives, les ressources productives, capacités entreprenariales et liens de production qui, conjugués, déterminent la capacité d’un pays de produire des biens et services et lui permettent de croître et de se développer. Pour les biens et services marchands, c’est la capacité de produire en étant compétitif au niveau international qui compte. Le développement des capacités productives se fait par le biais de trois processus intimement liés, à savoir : l’accumulation de capital, le progrès technologique et les changements structurels.

L’accumulation de capital est la préservation et l’accroissement des ressources naturelles, humaines et matérielles grâce à l’investissement. Le progrès technologique est le processus par lequel apparaissent de nouveaux biens et services, des méthodes, machines ou compétences nouvelles ou améliorées pour produire ces biens et services, ainsi que des formes nouvelles ou meilleures d’organisation de la production grâce à l’innovation. Les changements structurels portent sur la composition inter-sectorielle et intra-sectorielle de la production, les liens intersectoriels et intra-sectoriels ainsi que les relations interentreprises. Ils se produisent souvent par le biais de l’investissement et de l’innovation, et la nouvelle structure de production mise en place influe à son tour sur les possibilités d’investissement et d’innovation. Pour mettre les capacités productives au cœur des politiques de développement et de réduction de la pauvreté, il faut promouvoir en priorité l’accumulation de capital, le progrès technologique et les changements structurels dans les PMA. Les mesures nationales et internationales devraient s’efforcer d’enclencher et d’entretenir un cercle vertueux dans lequel le développement des capacités productives et la croissance de la demande se renforcent mutuellement. Elles devraient contribuer à accroître les emplois productifs afin de permettre la réduction de la pauvreté.

Le développement des capacités productives passe par l’adoption de nouvelles orientations

Il s’agit moins d’un changement de paradigme totalement nouveau que d’une nouvelle orientation pour les PMA et leurs partenaires de développement, même si le développement des capacités productives fait partie intégrante du Programme d’action de Bruxelles en faveur des PMA. La réduction de la pauvreté serait ainsi liée à la production et à l’emploi et dépendrait aussi, et non plus uniquement, de l’augmentation des dépenses sociales et de la réalisation des objectifs de développement humain. La politique commerciale serait guidée par le développement et non l’inverse. Un développement des capacités productives axé simplement sur le commerce ne suffira pas à assurer une croissance soutenue et inclusive dans les PMA.

La réorientation préconisée consoliderait aussi les efforts déployés pour développer les capacités productives dans les PMA « notamment les mesures destinées à améliorer les conditions d’investissement par le biais :

  • D’une politique macroéconomique favorisant la croissance, l’investissement et l’emploi ;
  • D’une approche à plusieurs niveaux qui ne se contente pas de mettre en place le cadre institutionnel et macroéconomique, mais comprend aussi des mesures destinées à modifier les structures de production et les institutions au niveau méso-économique, ainsi que les capacités et les incitations au niveau microéconomique ;
  • D’une politique dynamique de promotion de l’entreprenariat ;
  • D’une approche stratégique de l’intégration mondiale dans laquelle le rythme et le degré de libéralisation des différentes activités économiques prennent en compte l’objectif du développement des capacités productives.

Les mesures nationales et internationales visant à développer les capacités productives des PMA devraient servir en priorité à lever les principaux obstacles à l’accumulation de capital, au progrès technologique et aux changements structurels. Ces obstacles devraient être recensés dans chaque pays. Toutefois, l’insuffisance de la demande intérieure, conjuguée à la faiblesse structurelle des capacités, des infrastructures et des institutions nécessaires pour être compétitifs au niveau international, a notamment pour conséquence une sous-utilisation des ressources productives et des capacités entreprenariales dans les PMA. Il existe une main-d’œuvre excédentaire, une capacité entreprenariale latente, des connaissances traditionnelles inexploitées, des débouchés à l’exportation et des ressources naturelles non répertoriées. La priorité doit donc être donnée à la mobilisation de ces atouts inexploités. Comme Albert Hirschman l’a dit, « le développement dépend non pas tant de la combinaison optimale de certaines ressources et de facteurs de production donnés mais de la mobilisation et de l’utilisation à des fins de développement de ressources et de capacités qui sont cachées, dispersées ou mal utilisées ». Dans les PMA, la hausse de la productivité et de l’emploi nécessaire à une croissance durable passe par l’adoption d’une double stratégie d’investissement dans les secteurs dynamiques et de renforcement des capacités dans les secteurs où la majorité de la main-d’œuvre est employée. Investir seulement dans les secteurs dynamiques pour sauter des étapes du développement peut ne pas suffire à réduire la pauvreté, essentiellement car les secteurs les plus porteurs ne sont pas souvent ceux où la majorité des pauvres sont employés et peuvent exiger des qualifications et une formation que ceux-ci ne possèdent pas. La difficulté consiste alors à élargir l’impact des secteurs dynamiques de l’économie, tout en approfondissant leurs liens avec d’autres secteurs économiques, à savoir les secteurs où la majorité des pauvres sont sous-employés. Dans le même temps, il est primordial de veiller à ce que les pauvres puissent acquérir les qualifications et la formation qui leur permettront de travailler dans ces secteurs porteurs de l’économie. La stratégie la plus efficace serait de soutenir et de stimuler la réalisation d’investissements simultanés dans l’agriculture, l’industrie et les services, à tous les maillons de la chaîne de valeur des secteurs porteurs, et de promouvoir les exportations, notamment et en particulier la montée en gamme et la hausse de la valeur ajoutée locale de ressources naturelles abondantes. La priorité devrait être de favoriser la croissance par l’investissement et les liens de production, et de soutenir un processus interactif de croissance économique grâce aux relations dynamiques nouées entre les secteurs primaire, secondaire et tertiaire. Les effets d’entraînement de l’agriculture, dans le cadre d’un cercle vertueux où la demande découlant de la croissance agricole contribue à l’investissement, à l’entreprenariat et à l’emploi dans les activités non agricoles, en particulier le secteur non-marchand, semblent devoir jouer un rôle dans de nombreux PMA et être au cœur des efforts visant à créer un processus de développement plus solidaire qui concourt à une réduction durable de la pauvreté. La pauvreté peut être réduite rapidement si les orientations engendrent et entretiennent un cercle vertueux dans lequel le développement des capacités productives et la croissance de la demande se renforcent mutuellement, et les structures productives se transforment pour évoluer vers des systèmes de production à plus forte intensité de qualification et de technologie compatibles avec des activités à plus forte valeur ajoutée et avec une croissance élevée de la productivité. D’où la nécessité de créer un cercle vertueux dans lequel l’épargne, l’investissement et les exportations augmentent grâce à la conjugaison des forces du marché et de l’action publique. Cela passe par la mobilisation, le renforcement et la transformation du secteur des entreprises, des PME aux grandes sociétés qui sont compétitives au niveau mondial, par la diversification des structures d’exportation et par l’établissement d’un réseau dense de relations entre entreprises et exploitations agricoles, à la fois dans les secteurs ruraux et non-ruraux et entre ces secteurs. L’accent sera mis en grande partie sur le renforcement du rôle des entreprises nationales. Toutefois, les entreprises étrangères peuvent être un acteur bénéfique (par l’IED et sous d’autres formes) dans ce processus, à condition que prédominent les économies d’apprentissage et les effets d’entraînement et que les coûts éventuels puissent être atténués.

Ce processus exige un meilleur équilibre entre les sources nationales et internationales de croissance. La hausse et la diversification des exportations constituent un élément incontournable de cette stratégie. Toutefois, privilégier exclusivement les exportations par rapport à la demande intérieure, ou l’inverse, ou le développement des capacités productives de biens marchands au détriment des biens non-marchands, ou l’inverse, serait probablement contre-productif. Les deux aspects comptent dans la croissance et la réduction de la pauvreté. La hausse de la demande intérieure provient aussi de l’augmentation des revenus et de la réduction de la pauvreté, ce qui contribue à renforcer la croissance au fur et à mesure où les emplois productifs se multiplient. Un processus de transformation économique ne peut avoir lieu que si un cadre directif propice à l’accumulation de capital, aux changements structurels et au progrès technologique est instauré. Cela passe non seulement par la réévaluation des politiques nationales et internationales, mais aussi par le renforcement des institutions nécessaires, en particulier des entreprises privées, du système financier et des systèmes de connaissances. Outre la nécessité d’investir et d’améliorer l’infrastructure physique, des agents économiques (entreprises) doivent être créés ou renforcés, l’entreprenariat doit être mobilisé, le savoir traditionnel sous-utilisé doit être exploité et des emplois productifs doivent être créés pour la main-d’œuvre sous-utilisée.

Au niveau national, la stratégie de réduction de la pauvreté doit être davantage axée sur le développement conformément à ce qui est préconisé dans les deux derniers rapports sur les pays les moins avancés. Elle devrait s’attacher à développer les capacités de production de manière à créer des emplois productifs. Toutefois, une bonne politique de réduction de la pauvreté ne peut être pleinement efficace dans un environnement international néfaste et elle peut aussi être renforcée par des mesures internationales d’appui appropriées. L’aide est en hausse et cette tendance devrait se poursuivre. Parallèlement, il est important que l’aide privilégie à nouveau le développement des capacités productives et notamment de l’infrastructure physique : transports, télécommunications et énergie. Mais il est aussi nécessaire d’aller au-delà et en particulier de renforcer les secteurs et les liens de production, et aussi de soutenir le développement des entreprises et l’amélioration du système financier et des systèmes de connaissances. De nouvelles mesures internationales d’appui susceptibles de promouvoir le développement des capacités productives dans les PMA doivent être élaborées.

 

 

Encadré : Fondements analytiques du rapport

Le présent rapport s’inspire de manière éclectique des analyses des auteurs suivants :

  • Les travaux de la première génération d’économistes du développement des années 50 et 60, en particulier de Lewis (1954) concernant le modèle de croissance économique assorti d’une offre illimitée de main-d’œuvre et d’Albert Hirschmann (1958) sur les liens. Ros (2000) a développé de manière importante l’aspect théorique de ces travaux et a réalisé une synthèse avec des éclairages provenant de la théorie néoclassique et de celle de la croissance endogène ;
  • Les analyses de Kalecki (1969) et de Kaldor (1967, 1981), qui soulignent l’importance de la demande globale et intersectorielle dans la croissance économique, ainsi que les modèles de croissance post-keynésiens qui définissent la contrainte de la balance des paiements comme l’un des principaux déterminants des divergences de taux de croissance entre les pays (voir McCombie et Thirlwall, 2004) ;
  • Diverses analyses structuralistes de la croissance économique, notamment les descriptions empiriques des modèles récurrents de croissance économique et de changements structurels (Chenery, Robinson et Syrquin, 1986), les travaux des structuralistes latino-américains des années 50 sur la manière dont l’intégration dans l’économie mondiale influe sur le développement national, ainsi que les travaux des néo-structuralistes latino- américains des années 90 qui ont actualisé ces idées en tenant compte des orientations erronées qui ont conduit à la chute de la croissance dans les années 80 et à l’adoption de réformes économiques ainsi que de la faible réaction aux réformes économiques (Sunkel, 1993 ; Ocampo, 2005) ;
  • Les analyses fondées sur le caractère évolutif de la croissance économique, qui s’inspirent de Schumpeter, soulignent l’importance de l’entreprenariat et des capacités technologiques dans la croissance économique. Voir en particulier Nelson et Winter (1974, 1982) et des analyses empiriques découlant de cette approche.

Ces travaux sont généralement relégués au second rang dans l’analyse actuelle des politiques de développement1. Ils offrent néanmoins un terrain particulièrement riche pour l’analyse du développement des capacités productives et de la relation entre les capacités productives, la croissance économique et la réduction de la pauvreté. Ils revêtent aussi un intérêt accru à l’heure où les analystes s’efforcent de synthétiser les enseignements macroéconomiques de l’analyse post- keynésienne de la croissance et les enseignements microéconomiques sur le renforcement des capacités technologiques des économistes néo-schumpétériens et évolutifs (voir Llerena et Lorentz, 2004a, 2004b), ainsi que pour comprendre grâce à cette nouvelle synthèse les problèmes spécifiques d’orientation des pays en développement (voir Ocampo, 2005 ; Cimoli, 2005 ; Cimoli, Primi et Pugno, 2005). Toutefois, ces travaux n’ont pas encore été utilisés pour éclairer les problèmes.qui se posent en matière de politique de développement dans les PMA, ce que le présent rapport s’efforce de faire.

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[1] Il existe des exceptions à cette généralité, à savoir : i) les analyses de l’ONUDI consacrées au développement industriel (voir, en particulier, ONUDI, 2005) ; ii) la série de rapports de la CEPALC où, depuis 1990, sont examinés les problèmes de la promotion du développement productif et de l’équité sociale dans les économies ouvertes (voir CEPALC, 2004) ; et iii) les analyses de la CNUCED portant sur les mesures qui expliquent le développement de l’Asie de l’Est, en particulier par une synergie entre l’investissement, les bénéfices et l’exportation (voir CNUCED, 1994, 1996)