Marie-Caroline Dodé*

Johan Duhautois^**

 

Avec un budget d’aide publique au développement (APD) atteignant 13,1 milliards de dollars en 2005, le Japon se positionne comme le deuxième donateur d’aide au monde après les États-Unis. Il est à l’origine de 13 % du total des versements des membres du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE. Depuis vingt ans, l’APD (versements nets) octroyé par le Japon représente 0,3 % de son PNB avec une progression significative (+ 9,3 %) dans les années 80, en partie due à l’appréciation du yen par rapport au dollar.

Le Japon entreprend depuis le début des années 90 une réforme de son système d’aide publique au développement. Il veut faire de sa coopération économique internationale et de son APD un pilier de sa politique extérieure. Puissance économique de premier rang et ce malgré la récession, le Japon a toujours joué un rôle non négligeable dans les contributions financières internationales à l’égard des pays en développement.

En raison des liens historiques, géographiques, stratégiques et économiques, la coopération japonaise s’est d’abord naturellement portée sur l’Asie ; toutefois, le Japon joue un rôle de donateur de plus en plus important en Afrique. Les années 80 marquent une augmentation historique de l’APD japonaise en direction des pays africains, puisqu’elle a été multipliée par 27,5 et a atteint son maximum en 1989 avec 15,3 % du volume total de l’aide. Ensuite, même si la récession a limité la croissance de l’APD, le Japon a maintenu sa position de premier donateur au sein du CAD (1992-2001) et, s’il a d’abord réduit la part de son aide allant à l’Afrique à 10,1 % en 1993, il l’a tout de même réévaluée à 12,8 % entre 93 et 96. De plus, ce ralentissement n’empêche pas le Japon, en 1996, de se positionner en tête des pays donateurs de 7 pays africains : le Kenya (avec 128,7 millions de dollars, soit 32,2 % de son aide bilatérale totale), le Ghana (134,75 millions de dollars soit 40,6 %), la Gambie (11,5 millions de dollars soit 30.1 %), le Malawi (100,25 millions de dollars soit 39,9 %), le Sierra Leone (10,29 millions de dollars soit 19,1 %), la Tanzanie (104,8 millions de dollars soit 18,4 %) et la Zambie (106,3 millions de dollars soit 24,5 %).

Par ailleurs, le processus de la Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique (Tokyo International Conference on International Development, la TICAD) initié en 1993, ainsi que la Charte de l’APD, témoignent de l’engagement du Japon dans cette région du monde. Ils ont tous les deux pour objectif de donner un nouvel élan au système de coopération japonais.

Néanmoins, cette « diplomatie de l’aide » menée par le Japon en Afrique semble d’autant plus surprenante que l’Afrique sub-saharienne ne présente pas d’intérêts économiques et financiers majeurs pour le pays. En 2001, l’APD bilatérale à destination de l’Afrique s’élève à 1,9 milliard de dollars dont 61,9 % correspondent à des dons non remboursables contre une proportion moyenne de 25,6 % de dons non remboursables à destination du monde. Cet engagement financier japonais en Afrique, majoritairement sous forme de dons et relativement important par rapport aux autres pays de l’OCDE, permet la mise en perspective d’un aspect clé de la politique d’aide au développement japonaise : fort de sa position économique mondiale, le Japon n’a pas pour autant été reconnu politiquement et diplomatiquement comme un acteur majeur sur la scène internationale, et c’est avec son APD qu’il tente de modifier cette situation.

Cet article démontre donc la volonté du Japon de renforcer sa légitimité externe en faisant de sa politique et de sa philosophie en matière d’APD les éléments majeurs de sa politique extérieure. Dans ce sens, la Japon a cherché à doter sa politique d’APD d’une certaine spécificité (I), instrument d’une recherche de légitimité externe plus forte (II).

1 – Une politique d’aide construite autour d’une recherche de spécificité

Le Japon, au fur et à mesure qu’il définit sa politique d’aide, cherche toujours à ce que cette aide lui permette de s’illustrer, d’obtenir un rôle de premier plan dans ce domaine[1]. Traditionnellement, les analystes de la diplomatie japonaise sont partagés entre ceux qui la décrivent comme réactive, c’est-à-dire définie en réponse aux actions des grandes puissances et particulièrement des États-Unis[2] et ceux qui la pensent plus proactive, c’est à dire plus volontariste et plus libre. Dans le domaine de l’aide, la combinaison de ces deux aspects de la diplomatie nippone offre une clé de lecture intéressante pour comprendre le positionnement du Japon en tant qu’un des premiers contributeurs mondiaux : ainsi, le Japon va dans un premier temps construire sa politique d’aide en réponse aux critiques et actions des autres puissances, de façon à apparaître comme un donateur exemplaire ; puis, au cours des années 90, ne s’en tenant pas à cette politique réactive, il cherche à se doter d’une politique d’APD active et innovante.

1.1 – L’influence des critiques internationales : le côté réactif de la politique d’APD

a/ La communauté internationale stigmatise le succès économique du Japon

Au cours des années 70, période marquée par les deux chocs pétroliers, le Japon comprend l’importance du phénomène de l’interdépendance économique et réalise sa vulnérabilité face aux aléas internationaux. Le gouvernement de Ohira (1978-1980) prône alors une prise de responsabilité plus grande dans la sécurité et le développement du monde. Ainsi, l’élaboration du concept de « sécurité globale » va justifier l’approche japonaise en matière de coopération internationale et de contribution financière.

Cet élément n’est pas sans lien avec l’apparition timide, durant les années 70, de l’APD en Afrique. Toutefois c’est dans les années 80 que l’APD nippone pour ce continent prend vraiment de l’importance en terme de volume : fort de son incontestable et conséquent développement économique, le Japon est sommé de prendre des mesures financières en faveur des pays les moins avancés. Les États-Unis ainsi que l’Europe font ainsi pression, au nom du maintien de la stabilité du monde, pour qu’une partie des excédents commerciaux soit injectée dans les contributions internationales[3].

Accusé de toutes parts de réaliser des profits outrageux, le Japon cherche à combattre l’image mercantiliste qui lui a été imputée en Asie du Sud-Est[4], et son regard porté sur l’Afrique, zone où le Japon n’a pas historiquement de liens coloniaux, lui permet de montrer sa générosité. Cependant, le décollage est progressif, car la politique de sécurité globale n’est pas immédiatement perçue comme une priorité par l’opinion publique japonaise, qui voit encore moins l’intérêt de mener une politique altruiste sur le continent Africain[5].

b/ La « politique du chéquier » : une stratégie abandonnée

Néanmoins, il ne suffit pas de donner. En effet, dans un premier temps le Japon se contente de s’illustrer par les montants qu’il débourse, et ce n’est qu’en 1989 que le Ministère des Affaires Étrangères japonais (le MOFA) déclare l’« année d’inauguration de sa nouvelle politique extérieure vis-à-vis de l’Afrique ». En fait, jusqu’à cette date, le Japon n’a pas de politique africaine réellement construite pour accompagner ses contributions[6] et cela alimente l’image d’un Japon donateur certes mais peu intéressé par la destination des fonds. Cette “politique du chéquier”, ainsi nommée, lui est rapidement reprochée : le Japon, selon ses détracteurs, ne prend pas assez de risques, se contentant de financer les projets des autres, et ne prêtant aucune attention à la bonne utilisation de l’argent déboursé.

Et c’est la participation japonaise à la guerre du Golfe qui constitue l’élément déclencheur du changement pour les décideurs politiques nippons : engagé financièrement aux côtés des forces alliées, leur pays est délibérément omis de la liste des pays remerciés par le Koweït à la fin du conflit. Cet incident va faire prendre conscience des critiques au Japon, et marque le début d’une reconsidération de sa stratégie en matière de contribution internationale, non plus seulement une contribution traditionnelle telle que la “politique du chéquier”, mais une contribution véritablement active[7].

Parallèlement, la crise économique qui frappe le Japon au début des années 90, rendant délicate toute augmentation en volume de l’APD, est un élément supplémentaire qui explique le revirement stratégique d’une aide quantitative vers une aide qualitative : pour conserver sa place de leader en matière d’APD en Afrique et ne pas être marginalisé, le Japon s’est davantage investi politiquement dans le cadre du développement.

c/ Le Japon à l’écoute des recommandations de la communauté internationale

La politique d’aide du Japon est également réactive en ce qu’elle suit les principales évolutions de l’APD décidées par les instance internationales : par exemple, le Japon dut se résoudre à délier ses prêts, c’est-à-dire à ne plus les accompagner de contrats à passer obligatoirement avec ses entreprises ; cette décision a été prise assez tardivement mais le processus serait désormais pratiquement achevé.

Ainsi, les prêts deviennent déliés à 60 % en 1974, à 84,5 % en 1990 puis à 97,7 % en 1995. Néanmoins, la transparence ne semble pas totale[8], du moins pas avant 1994, date à laquelle le gouvernement s’engage à la renforcer.

Ce déliement des prêts engagé par le Japon suite aux recommandations des instances internationales a été violemment critiqué par la communauté d’affaires japonaise selon le MOFA. Ce mécontentement interne n’a pas pour autant empêché l’archipel de maintenir sa position, même si cela allait à l’encontre de ses intérêts économiques : de même que la participation japonaise à la guerre du Golfe avait montré que le pays était capable de passer outre ses intérêts pétroliers pour s’illustrer sur la scène internationale, le Japon a montré une volonté certaine de valoriser son image internationale.

1.2 – La présence d’éléments novateurs : le côté proactif de la politique d’APD

Si le Japon réagit aux critiques faites à sa politique d’aide durant la fin des années 80 pour la rendre la plus acceptable possible par les grandes puissances, il tente également de prendre quelques longueurs d’avance en introduisant des éléments novateurs, afin de se construire une position dominante sur le terrain de l’APD.

Trois éléments se dégagent alors, tendant à indiquer une spécificité de la politique et de la philosophie de l’aide nippone : l’attention attachée à promouvoir la qualité de l’aide plutôt que sa quantité, la Charte de l’APD qui détermine les modalités du soutien aux pays en développement, et enfin la tenue de la TICAD en faveur de l’aide à Afrique : autant d’éléments par lesquels le Japon tente de capter l’attention de la communauté internationale sur ses actions.

a/ Une aide de qualité

En ce qui concerne la qualité de l’aide, on a pu voir qu’il s’agissait tout d’abord d’une réponse à la crise économique et aux critiques faites à la “politique du chéquier”, qui rendaient délicate une augmentation purement quantitative de l’aide. En effet, si les autorités étaient désireuses de maintenir l’aide à l’Afrique (et elle a toujours été maintenue, ne serait-ce que symboliquement) pour jouer la carte de cet atout diplomatique, une hausse des crédits de l’APD aurait été difficilement explicable à la population de l’archipel, qui voyait ses perspectives économiques se réduire.

Néanmoins, les décideurs japonais ont su tirer parti de ce revirement plus ou moins contraint pour redéfinir de façon assez conséquente les modalités de leur intervention. Il s’agit alors d’élaborer des projets plus proches des populations locales, moins coûteux et plus efficaces, et de mieux maîtriser la façon dont les crédits vont être utilisés.

Ce renouveau de l’aide est affirmé par le gouvernement Obuchi en 1997, alors que l’aide à l’Afrique a été diminuée de 20 % l’année précédente pour tomber à 1,07 milliard de dollars.

De nombreux centres de formation sont également créés pour accélérer les transferts de technologies au travers de stages, avec notamment en 1999 le centre Hippalos en Malaisie de promotion des investissements et de la technologie Asie-Afrique, ou l’Institut Africain pour le développement de la capacité au Kenya[9].

b/ Une nouvelle approche inscrite dans la Charte de l’APD

La Charte de l’APD constitue une autre des spécifiés de l’aide japonaise. Établie en 1992 puis révisée en 2003, la Charte s’adresse aussi bien au peuple japonais qu’aux autres puissances et aux États en développement, et présente les objectifs ainsi que les modalités de l’aide.

En 1992, la politisation de l’APD, un des points novateurs de la Charte, annonce une reconsidération de la façon d’allouer les fonds au développement. Placée sous certaines conditions, l’allocation de l’aide repose alors sur le respect des droits de l’homme et les avancées démocratiques dans le pays bénéficiaire : le Japon est le premier pays à introduire de tels critères[10]. La non utilisation des sommes avancées à des fins militaires y est également introduite ; enfin, la poursuite de buts humanitaires y est fortement affichée.

Surtout, il est flagrant que le Japon se donne une tonalité universaliste, parlant au nom de la communauté internationale dont il établit les principes fondamentaux : « La communauté internationale s’efforce de bâtir une société qui garantisse le respect des valeurs fondamentales de la liberté, des droits de l’homme et de la démocratie dans un cadre de respect et de prospérité ».

La Charte montre ainsi clairement la volonté japonaise de se doter d’objectifs louables et bien visibles, et de tenter d’apporter des réponses, par de l’humanitaire et du politique, aux critiques de mercantilisme dont il fait l’objet. L’annonce de la protection de l’environnement dans la Charte, qui apparaît dès le troisième paragraphe « La protection de l’environnement est aussi une mission universelle, à laquelle tous les pays, qu’ils soient développés ou en voie de développement, doivent participer », contribue également à montrer comment le Japon a utilisé les carences du système d’aide internationale pour promouvoir ce que les autres puissances avaient délaissé.

La réforme de la Charte, une dizaine d’années après sa création, renforce cette position du Japon, qui a cherché à y incorporer des idées nouvelles, et à s’adapter au plus près au nouveau contexte de l’après guerre du Golfe[11]. La réforme a été également l’occasion d’obtenir le soutien de l’opinion publique japonaise au programme d’APD, en répondant à ses exigences de transparence et de visibilité de l’aide : en effet, si la tendance était plutôt à l’amorce d’une budgétisation de l’aide qui aurait fait fondre les crédits japonais dans la masse des aides des autres pays et des organisations multinationales, l’opinion publique voyait mal l’intérêt d’aider des pays si ceux-ci ne savaient pas qui ils devaient remercier, et a donc fait pression pour que la présence du Japon, quand il intervient à travers son aide, soit clairement affichée.

Mais quel est l’intérêt pour le Japon d’adopter un tel texte normatif, qui ne fait que le contraindre dans un domaine où il pourrait choisir de rester assez libre ? Si l’on pense aux intérêts traditionnels défendus à travers l’aide publique, qu’il s’agisse du soutien aux exportations et aux investissements, à la recherche de matières premières ou aux tentatives hégémoniques de construction d’un espace « de co-prospérité », il est clair que la politique d’APD a tout intérêt à rester discrétionnaire. Si le Japon se lie ainsi les mains, c’est bien parce que la finalité première de son aide réside dans la légitimité externe que peuvent lui donner les autres grandes puissances et les organisations internationales.

c/ La TICAD : un processus original à l’initiative du Japon

En ce qui concerne plus spécifiquement l’aide à l’Afrique, l’élément le plus caractéristique de cette recherche de légitimité reste néanmoins les trois grandes conférences organisées à Tokyo, les TICAD. Si ces conférences sont décrites comme des conférences internationales se déroulant au Japon, elles sont en réalité des conférences du seul Japon, qui prend en charge l’ensemble de l’organisation et des frais[12].

La première TICAD fut organisée en 1993 et devait servir à donner un nouveau souffle à l’aide à l’Afrique. En effet les grandes puissances perçoivent une certaine inefficacité de l’APD (perception qui donnera lieu aux écrits de Burnside et Dollar sur l’efficacité de l’aide, qui marqueront les décisions de nombreux donateurs en établissant de nouveaux critères, plus économiques, pour allouer l’argent) ; le Japon qui tentait de s’illustrer grâce à elle devait donc la faire repartir, à l’heure où toutes les grandes puissances, gagnées par l’afro-pessimisme, se détournaient du continent noir[13]. Il s’agissait également d’expliquer aux Africains ce qui poussait l’archipel à s’occuper d’eux, ces derniers s’expliquant mal quel intérêt le Japon pouvait trouver à les soutenir[14].

Cette première grande conférence aboutit au dégagement d’une somme importante, et à l’adoption de la « Déclaration de Tokyo sur le développement en Afrique » reprenant les différents points ayant été dégagés : la dépendance excessive des pays receveurs face à l’APD, la nécessité d’encourager la démocratie et la bonne gouvernance, et l’utilité de la Coopération Sud-Sud.

Le Japon, à travers ces conférences, s’est ainsi montré capable de mobiliser l’essentiel des réflexions sur l’aide à l’Afrique, et de s’affirmer à la pointe de la recherche en ce domaine, en créant un nouvel espace de discussion des problèmes auxquels son APD se doit de répondre ensuite.

2 – Une spécificité utilisée pour renforcer la légitimité externe du Japon

2.1 – L’utilisation de la politique d’aide

a/ La spécificité japonaise revendiquée à travers les discours officiels

Depuis une décennie, les décideurs japonais ont de façon significative orienté la politique d’APD vers la recherche d’une position de leadership. En s’illustrant tout d’abord comme un des premiers contributeurs mondiaux en terme de volume, le Japon a aussi mobilisé les réflexions sur l’assistance internationale et a tenté autant que possible de développer des politiques novatrices en la matière. L’étude des discours des autorités japonaises, en terme de présentation et de contenu, montre la motivation japonaise à acquérir davantage de légitimité externe : en effet, le caractère spécifique de l’APD nippone y est tout particulièrement mis en avant. L’objectif recherché ici n’est pas de savoir si cette spécificité affichée correspond vraiment en tous points à la réalité observable sur le terrain, mais de voir comment cette spécificité, ce « rôle moteur » de la politique d’aide, est utilisée pour servir l’image du pays.

Ainsi, le MOFA a réalisé un certain nombre de « pamphlets » pour présenter l’aide apportée à l’Afrique, et dans lesquels le soin particulier attaché à la présentation est significatif. Ils mettent en relief les différents chiffres, données ou projets qui y sont présentés : des photos de paysages, de grands ciels bleus, et des visages souriants sont placés en fond ou à côté des graphiques. Quant au contenu des projets décrits, le positivisme est la règle. Ils correspondent à la nouvelle ligne politique adoptée, à savoir une « aide de qualité », proche des populations et comportant une part importante d’humanitaire et de social : il s’agit surtout de micro-projets dans lesquels le Japon transmet aux populations locales son expérience en matière de développement.

Par exemple, dans la partie intitulée « APD fructueuse » de la présentation du MOFA[15], l’organisation des stages pour les enseignants kenyans est inspirée du modèle nippon. Les titres utilisés sont parlants : « Joie d’enseigner, joie d’apprendre » et « Redécouverte de l’origine de l’enseignement ».

Les institutions gouvernementales sont reléguées par de nombreuses agences chargées de la coordination des projets et de la mise en place de la coopération. La JICA, Japan International Cooperation Agency, principale agence pour la coopération technique, présente les objectifs du programme japonais, qui sont « la réduction de la pauvreté comme Objectif Ultime », « le développement centré sur l’Humain », « la réduction de la pauvreté à travers le développement économique » et « la consolidation de la Paix »[16]. L’accent n’est plus mis uniquement sur les montants alloués aux pays pauvres mais sur des slogans humanitaires plus conformes aux discours actuels. En fait, conformément à la réforme de la Charte de l’APD, il s’agit de rendre bien visible l’origine japonaise de l’aide : la budgétisation de l’APD semble donc bien exclue, et le Japon aide les populations au lieu de soutenir les administrations africaines dans leurs actions, ce qui laisse place à une forme d’assistanat, qui transparaît de toutes les publications des instances officielles japonaises, un peu dérangeante.

Mais ce qui illustre le succès du Japon dans cette voie est la manière dont les instances internationales ont pu reprendre son discours, et présenter à leur tour les spécificités de l’aide nippone[17].

En même temps, les pays africains doivent faire eux-mêmes de sérieux efforts pour surmonter leurs difficultés. À cette fin, le Japon plaide en faveur d’un partenariat mondial, une idée que l’OCDE a reconnue en adoptant sa « nouvelle stratégie de développement » en 1996. Synthèse de l’expérience tirée de quarante années d’aide au développement et du rôle désormais indispensable de la communauté internationale, cette nouvelle stratégie vise un « développement essentiellement humain » qui n’est réalisable qu’à la condition que les pays en développement prennent leurs responsabilités et se solidarisent avec les pays développés qui les soutiennent. C’est dans ce cadre que le Japon, depuis les années 1990, multiplie les initiatives stratégiques pour le développement du continent africain et s’implique activement dans la résolution des conflits. En plus de son rôle économique traditionnel, il commence donc à jouer un rôle véritablement politique.

b/ La TICAD : une simple vitrine diplomatique?

La Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique (Tokyo International Conference on International Development, TICAD), déclinée en conférences organisées tous les 5 ans, est un instrument d’analyse pertinent de la politique d’aide à l’Afrique depuis les réformes entamées dans les années 90. Effectivement, le ministère des affaires étrangères consacre plus de 85 % de sa partie relative à la politique africaine au sujet de la TICAD et indique que, « ces dernières années, le Japon a renforcé les efforts pour les problématiques auxquelles est confronté l’Afrique. Ainsi, le noyau même de ces efforts est le processus de la TICAD ».

La tenue de la TICAD I en 1993, qui sera suivie par la TICAD II en 1998 et la TICAD III en 2003, permet au Japon de rendre sa politique de l’aide en faveur de la coopération avec les pays d’Afrique plus visible pour l’opinion publique japonaise et pour la communauté internationale. Effectivement, l’analyse des résultats concrets d’un tel processus ne va pas dans le sens d’un réel impact sur la coopération japonaise. Les trois point d’analyse suivants, qui reprennent les impacts de la TICAD, montrent que cette dernière ne permet ni l’augmentation du budget de l’APD ni une véritable adaptation du système de coopération par rapport aux réalités africaines.

Premièrement, si à la suite de l’organisation de la TICAD I, la part d’APD de l’Afrique augmente légèrement, passant de 10,1 % à 12,8 % entre 1993 et 1996, à partir de ce moment, et ce malgré l’organisation de la TICAD II en 1998, la part africaine est à la baisse pour atteindre en 2002 seulement 8,7 %. L’impact du processus ne joue indéniablement pas en faveur du volume de la part africaine.

Deuxièmement, en étudiant les différents postes d’intervention de la TICAD, la coopération japonaise semble largement orientée vers le financement de conférences et de contributions complémentaires aux organisations internationales. Un tel engagement dans ce type de décaissements s’expliquerait par le fait que « les conclusions de ces conférences sont des domaines où le système traditionnel de la coopération japonaise peut difficilement agir (…) au lieu d’entreprendre une réforme du système (…) le gouvernement japonais a préféré organiser des conférences et financer des projets d’organisation internationale »[18].

Troisièmement, l’originalité de la coopération Sud – Sud, qui repose sur le transfert du modèle de développement asiatique au cas africain, n’a pas eu les succès escomptés. Ainsi, un think tank du MOFA indique que, « jusqu’à présent, il existe très peu d’exemple de coopération Sud – Sud, et cette initiative manque de réalisation concrète »[19].

La TICAD permet donc bien plus une meilleure visibilité en Afrique de la diplomatie japonaise qu’une réelle amélioration du niveau de vie dans les pays africains. Néanmoins ces initiatives qui permettent de regrouper un nombre de chefs d’État africain toujours plus important, sont bien perçues par l’Afrique qui voit dans l’aide japonaise un moyen de surmonter la peur d’être délaissés par les pays européens maintenant plus focalisés sur l’Europe de l’Est.

1.2 – Pour une politique du retour : quand le soutien au pays africains renforce la légitimité externe

a/ Le jeu d’influence en Afrique : le cas de la Tanzanie

La politique d’APD menée en Tanzanie illustre très bien l’utilisation qui peut en être faite en tant qu’outil diplomatique majeur pour le Japon[20]. Il n’y a pas d’importants intérêts économiques et financiers en Tanzanie, les ressources naturelles de ce pays étant assez limitées. Et pourtant il est un important bénéficiaire de l’APD japonaise. La corrélation de cette dernière et de l’évolution de la position politique de la Tanzanie en Afrique australe illustre bien les motivations nippones à l’égard du pays. Effectivement, la Tanzanie s’était positionnée en première ligne de la lutte contre le colonialisme et contre les principes ségrégationnistes appliqués en Afrique du Sud pendant le régime de l’apartheid ; de ce fait, elle disposait d’une bonne écoute au sein du groupe des pays du Tiers Monde et se présentait comme un pays politiquement stable en la personne de son chef d’État Julius Nyerere. Le but du Japon était alors de disposer d’un allié dans cette région d’Afrique afin d’atténuer les effets des critiques formulées à son encontre par l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA). Ainsi, les flux d’APD en direction de la Tanzanie sont importants pendant cette période, mais il est intéressant de noter que lorsque la Tanzanie perd de son importance sur la scène internationale, avec la retraite de Nyerere en 1985 et la fin de l’Apartheid en 1993, les aides japonaises diminuent. L’aide publique au développement en Tanzanie est un bon exemple pour contredire le discours selon lequel l’aide serait surtout liée aux intérêts économiques du Japon : vis-à-vis de la Tanzanie, l’aide est inscrite dans un environnement diplomatique plus large puisqu’elle a pour seul but d’entretenir de bonnes relations entre Tokyo et le pays.

b/ « Fonds contre voix » : le tremplin vers un siège à l’ONU ?

Le Japon ne s’est jamais contenté d’être une puissance économique de premier plan. Dans le cadre de son redressement diplomatique, il cherche à augmenter son poids auprès de l’ONU et milite depuis le début des années 90 pour une réforme du Conseil de Sécurité qui lui permette d’obtenir le siège permanent qu’il convoite depuis longtemps[21].

Le Japon cherche ainsi des alliés extérieurs capables de faire pression pour un changement de composition du Conseil en sa faveur[22], et la disparition du conflit Est/Ouest au début des années 90 a facilité le resserrement des liens avec les pays d’Afrique. À eux seuls, ils représentent une cinquantaine de voix à l’Assemblée Générale et sont un tremplin pour les ambitions japonaises.

En effet le Japon est le pays qui a le plus de fois été élu comme membre non permanent du Conseil : cela montre le succès de sa politique et la réalité des soutiens que ses aides lui permettent d’obtenir.

Depuis qu’il a rejoint l’ONU en 1956, le Japon a été un membre très actif, tout d’abord sur le plan financier (il est le deuxième plus gros contributeur derrière les États-Unis), mais également en obtenant le ralliement de sa population aux programmes internationaux : ainsi le Japon serait le grand pays dont l’opinion publique apprécierait le plus les Nations Unies[23] ; et le Japon a toujours placé l’ONU au cœur de sa politique extérieure. Sa politique d’APD est bien sûr fortement utilisée en faveur de la réforme, et ses différents projets (comme l’initiative du Village Africain, par exemple) attendent des réponses de la part des cinq grands.

Néanmoins, l’année 2005 a vu l’échec de ces ambitions : lors d’une session extraordinaire consacrée à un éventuel remaniement du Conseil, la Chine a rallié une large opposition aux velléités japonaises, faisant échouer les projets de réforme. Cette nouvelle donne pourrait se traduire par un désintérêt du Japon, qui pourrait revoir ses contributions et peut-être redéfinir sa politique extérieure. À moins qu’il n’aille encore plus loin dans ses tentatives de réformes des Forces d’Auto-Défense : les difficultés constitutionnelles pour le Japon d’envoyer une armée en cas de conflit est en effet l’un des arguments de ceux qui veulent éviter de voir le Japon plus présent au Conseil de Sécurité.

Conclusion

L’évolution du Japon, après le tournant de 1990, vers un nouveau type d’aide, plus construite et réfléchie, et accompagnée d’un environnement plus politique en faveur des droits de l’homme, est un changement important de la diplomatie nippone. À l’aube du XXI^ème siècle le Japon est devenu l’un des donateurs les plus importants de la communauté internationale en ayant fait de sa politique d’APD l’une de ses priorités en matière de diplomatie. Certes, il serait illusoire d’espérer que l’aide soit uniquement liée à des préoccupations altruistes ; mais déjà, en faisant de son APD un outil de recherche de légitimité externe, le Japon est amené à se renouveler et à faire évoluer les mécanismes de coopération. Le problème devient alors, particulièrement avec la TICAD, que beaucoup d’efforts sont consacrés à la réflexion, à la recherche de nouvelles méthodes d’aide, sans que des moyens à l’échelle des enjeux soient dégagés.

Quand, en janvier dernier[24], le ministre japonais des Affaires Etrangères affiche clairement le côté intéressé de l’aide, en insistant sur le fait que le programme d’APD est avant tout construit pour servir les intérêts des Japonais, il a le mérite du réalisme. Mais si les retombées que le Japon recherche proviennent des grandes puissances, en termes diplomatiques, et non des pays aidés, alors il est peu probable que les efforts nécessaires soient engagés.

Notes:

*et ** Séminaire Tiers-monde, Institut d’Études Politiques, Rennes.

[1] S. Cornelissen, « La politique Japonaise de moyenne puissance et l’Afrique », Afrique Contemporaine, n° 212, p. 33, hiver 2004.

[2] K. Calder, « Japanese foreign economic policy formation » », World Politics, n° 40, 1988.

[3] S. Kamo, « De l’engagement économique à l’engagement politique : les nouvelles orientations de la politique africaine du Japon », Afrique Contemporaine, n° 212, p. 55, hiver 2004.

[4] Ibid.

[5] M. Aicardi de Saint-Paul, Le Japon et l’Afrique : Genèse d’une relation atypique, Paris, Centre des hautes études sur l’Afrique et l’Asie moderne, 1999.

[6] S. Kamo, op. cit.

[7] M. Cook, Japan’s « New Internationalism », Lowy institute for international policy, Perspectives, 2005.

[8] M. Aicardi de Saint-Paul, op. cit.

[9] M. Ogasawara, « La coopération japonaise à l’égard de l’Afrique – Vers un développement de la coopération Asie-Afrique », Afrique Contemporaine, n° 212, p. 67, hiver 2004.

[10] K. Matsuura, La diplomatie japonaise au XXI^ème siècle, Publications Orientalistes de France, Aurillac, 1998.

[11] K. Sunaga, The Reshaping of Japan’s Official Development Assistance (ODA) Charter, Columbia University, APEC Study Center, Discussion Paper n°. 36, 2004.

[12] M. Obayashi, « TICAD, un processus favorable au développement de l’Afrique ? », Afrique Contemporaine, n° 212, p. 77, hiver 2004.

[13] S. Kamo, op. cit.

[14] M. Aicardi de Saint-Paul, op. cit.

[15] MOFA, la coopération à l’Afrique en chiffres, <http://www.mofa.go.jp/region/africa/pamph0311_f/oda/index.html>.

[16] Rapport annuel de la JICA de 2005, dans sa partie Afrique, <http://www.jica.go.jp/english/resources/publications/annual/2005/pdf/052-056.PDF>.

[17] Ainsi, peut-on trouver au sein d’une publication des Nations Unies sur l’Afrique, Afrique Relance, la parution d’un article japonais intitulé « L’aide japonaise privilégie la qualité ».

[18] M. Obayashi, op. cit.

[19] J. Ohara, Le rôle de la TICAD pour le développement de l’Afrique, Foundation for Advanced Studies on International Developement (FASID), 2003.

[20] K. Ampiah, The Dynamics of Japan’s Relations with Africa – South Africa, Tanzania, and Nigeria, Routledge, Londres, 1997.

[21] M. Aicardi de Saint-Paul, op. cit.

[22] S. Kamo, op. cit.

[23] M. Cook, op. cit.

[24] Discours prononcé par le ministre des affaires étrangères Taro Aso, le 19 janvier 2006, « ODA : Sympathy is Not Merely for Others’ Sake ».