Patrice Allard, Rédacteur en Chef de Informations et Commentaires

 

De toutes les questions qui concernent les relations entre l’Union européenne et les pays des Périphéries, les flux migratoires de clandestins vers l’Europe constituent, sans doute, celle qui a retenu le plus l’attention au cours de ces derniers mois. Les aspects médiatiques de cette immigration sont devenus tragiquement familiers, qu’il s’agisse des douloureux problèmes des sans-papiers ou des périples parfois fatals qu’accomplissent les clandestins pour rejoindre notre continent. Dans un cadre souvent national, les décideurs politiques européens tournent leurs décisions ou leurs discours vers des dispositions légales rendant plus restrictives et renforcent les mesures de contrôle aux frontières[1]. Un tel renforcement ouvre la course entre toujours plus de barrières supplémentaires et de nouvelles façons de les contourner, sans cesse plus coûteuses et plus périlleuses pour les candidats à cette immigration. Cette course sans fin annule la perspective d’une maîtrise de ces flux pour les pays d’accueil comme pour ceux de départ, à moins que des perspectives nouvelles de développement raniment l’espoir et atténuent les difficultés des populations que la pauvreté ou la peur contraignent au départ. Œuvrer à ce développement est apparu, depuis fort longtemps comme la seule solution pouvant conduire à la maîtrise des flux migratoires. De nombreux décideurs, dans les Centres ou les Périphéries en ont été convaincus et ont manifesté cette conviction dans leurs discours. Qu’en est-il de ces louables intentions ?

La géographie conduit à des constats indubitables : l’Europe a ses rivages du sud tournés face à l’Afrique, le continent le plus pauvre de notre planète. L’expression la plus directe de cette pauvreté est l’ampleur des déplacements de population dans ce continent. Nombre de pays africains connaissent des mouvements de population souvent massifs, à l’intérieur de leurs propres frontières auxquels s’ajoutent les mouvements trans-frontières qui reportent sur les pays voisins, parfois dans une situation analogue, la charge d’accueillir ces populations en détresse. Les chiffres connus sont sans doute approximatifs[2]. Les multiples raisons de ces mouvements auxquelles la revue s’est déjà intéressée, dans de précédents numéros, n’entrent pas dans notre propos, ici.

Il n’est question d’établir un lien direct entre la question des réfugiés en Afrique et l’émigration en Europe : tous les immigrants ne sont pas Africains, et parmi ces derniers, peu nombreux sont ceux qui ont prolongé leurs déplacements depuis les camps de réfugiés. En revanche, l’existence de ces réfugiés fournit la preuve objective que dans notre monde moderne, il y a des populations pour lesquelles toute vie sociale est devenue impossible dans leur pays d’origine. L’émigration devient, pour elles, une quasi-obligation, à moins qu’un effort tout particulier de la communauté internationale ne soit fait à leur endroit. Qu’en est-il des réponses des pays des Centres à ce problème ?

Nous avons choisi d’examiner le cas de neuf pays africains, les cinq premiers du fait du nombre de personnes déplacées à l’intérieur ou contraintes à l’exil, les trois derniers du fait du nombre de réfugiés étrangers accueillis ; le dernier cas, celui de l’Ouganda est particulier car il est à la fois pays d’accueil et pays connaissant d’importants mouvements internes de population. Nous avons ajouté trois pays africains au titre de pays témoins puisqu’ils ne sont pas concernés par la question des réfugiés mais sont par contre favorisés par leurs richesses naturelles. Le tableau ci-dessous rassemble quelques informations sur ces douze pays, associant le nombre estimé des réfugiés affectant chaque pays, l’évaluation de son niveau de développement et l’évolution de l’Aide publique au développement (APD) dont bénéficie chacun d’eux.

	Réfugiés en milliers			Population en millions (2003)	Classement selon l’IDH en 2003 (sur 177)	PIB / hab. en 2003 ($ courants)	APD reçue par hab. ($ courants)
	Déplacés à l’intérieur	Exilés	Réfugiés étrangers accueillis				1992	1998	2003
Soudan	6 000	606	138	34,9	141	530	20,9	7,4	18,5
Burundi	170	532	41	7,0	169	83	53,1	11,6	31,1
Rép. Dém. Congo	2 330	453	234	54,2	167	107	6,7	2,6	101,2
Angola	40 à 340	324	13	15,0	160	975	34,9	27,9	36,9
Érythrée	59	124	4	4,1	161	171		40,8	70,0
Ouganda	1 400	35	231	26,9	144	249	41,2	22,5	38,0
Tanzanie		1	650	36,9	164	287	49,3	31,1	46,4
Tchad		52	146	9,1	173	304	40,8	22,8	28,8
Zambie			227	11,3	166	417	119,7	36,1	53,8
Sao Tomé et Principe				0,1	126	378	470,4	199,6	239,9
Ghana		16	44	21,2	138	369	38,4	38,0	44,4
Mozambique				19,1	168	230	98,9	61,3	55,0
Afrique sub-saharienne						633	36,4	21,4	32,9

Source : PNUD, Rapport mondial sur le développement humain, 2005, éd. Economica, Paris, 2005.

Mesurée en dollars courants par habitant, les chiffres de l’APD restent contrastés. Le mouvement général, un fléchissement de 1992 à 1998 suivi par une reprise ensuite, le niveau atteint en 2003 ne rattrapant pas celui de 1992, est assez largement partagé. On remarque aussi que le chiffre de la population du pays peut jouer un rôle important, l’aide reçue par les moins peuplés étant arithmétiquement majorée (cas de Sao Tomé et Principe).

Peut-on dire que les versements effectués au titre de l’APD ont tenu compte de la question des réfugiés en se portant plus massivement, en 2003, vers les pays les plus concernés ?

Les exemples de la République Démocratique du Congo et de l’Érythrée permettent de répondre positivement. Non seulement les montants de l’APD par habitant augmentent de manière importante de 1998 à 2003, mais ils se situent à des niveaux très supérieurs à la moyenne des pays d’Afrique sub-saharienne en cette dernière année[3]. Toutefois ces deux pays ne sont pas, en matière de réfugiés, ceux qui ont la situation la plus défavorable. Les populations concernées (la somme des personnes déplacées à l’intérieur, des exilés et des réfugiés) ne représentent qu’environ 5 % de la population de ces pays. Ceci n’est le cas ni du Soudan, ni du Burundi, les personnes concernées représentant près de 20 % de la population dans le premier et plus de 10 % pour le second. Ces deux pays bénéficient, certes, d’une aide fortement augmentée, mais dont le niveau en 2003 reste inférieur à la moyenne des pays d’Afrique sub-saharienne. À l’opposé, les trois pays témoins, bien que ne connaissant pas de fortes augmentations de l’aide reçue entre 1998 et 2003, voient cette dernière demeurer à un niveau très supérieur. Il convient de remarquer que Sao Tomé et le Ghana disposent de richesses naturelles importantes (pétrole pour le premier, or, bois et bauxite pour le second) et que les politiques libérales menées au Ghana et au Mozambique sont perçues comme le signe d’une “bonne gouvernance”. Le président mozambicain Armando Guebuza a la réputation d’être le « bon élève de l’Afrique » auprès des institutions financières internationales. La politique minière du Ghana est aussi appréciée pour ses orientations favorables aux investisseurs étrangers.

Pour conclure sur ce point, s’il est indéniable que l’APD connaît une inflexion, dans sa distribution, au profit des pays africains les plus touchés par le problème des réfugiés, il n’en demeure pas moins que d’autres critères sont aussi retenus pour son attribution. Les pays les mieux dotés en richesses minières ou énergétiques comme ceux menant les politiques les plus conformes aux souhaits des pays des Centres continuent de bénéficier d’un accès privilégié à l’aide internationale.

Qu’en est-il maintenant de l’aide apportée par les principaux pays de l’Union européenne, non pas aux seuls pays africains mais à l’ensemble des pays périphériques ? Le tableau ci-dessous en relate l’évolution pour 13 pays de l’UE, les États-Unis, le Japon et la Suisse y figurant pour servir de références.

L’aide publique au développement en provenance d’Europe

	Montant en millions de $ ($ constants 2002) en 2003	En % du RNB		Par habitant ($ constants 2002)
		1990	2003	1990	2003
France	7 253	0,60	0,41	119	100
Allemagne	6 784	0,42	0,28	96	68
Royaume-Uni	6 282	0,27	0,34	55	95
Pays-Bas	3 981	0,92	0,80	179	199
Italie	2 433	0,31	0,17	54	34
Suède	2 400	0,91	0,79	184	218
Espagne	1 961	0,20	0,23	23	37
Belgique	1 853	0,46	0,60	88	145
Danemark	1 748	0,94	0,84	227	265
Finlande	558	0,65	0,35	131	89
Autriche	505	0,11	0,20	21	51
Irlande	504	0,16	0,39	19	103
Luxembourg	194	0,21	0,81	73	354
États-Unis	16 254	0,21	0,15	58	55
Japon	8 880	0,31	0,20	83	66
Suisse	1 299	0,32	0,39	119	154

Source : PNUD, ibid.

Comme nous pouvons le constater, nous n’avons pas affaire à une Union européenne, mais à trois, puisque nous pouvons distinguer, sur la période 1990-2003, les pays selon leur comportement en matière d’APD :

– ceux qui ont essayé de maintenir un niveau élevé, tels que la Suède, les Pays-Bas, le Danemark ; ils sont, en dollars par habitant, parmi les donateurs les plus importants ;

– ceux qui ont accru leur effort, parfois de manière spectaculaire, comme c’est le cas pour le Luxembourg, l’Irlande ou la Belgique et, dans une moindre mesure le Royaume-Uni, l’Autriche et l’Espagne ; hors de l’UE, la Suisse suit une évolution de même nature ;

– d’autres pays, comme la Finlande, l’Allemagne ou l’Italie dont les efforts restés en 1990 limités, ont, à l’image du Japon et des États-Unis ont réduits cette aide.

Le cas de la France est complexe. Au vu des chiffres ci-dessus, nous devrions la ranger dans le troisième groupe. Cependant, si nous ajoutons à l’APD le montant des annulations de dettes bilatérales consenties, 15 878 millions de dollars entre 1990 et 2003, soit en moyenne 1 134 millions par an, le rapport de l’APD / RNB en 2003 passerait de 0,41 à 0,47 % et l’aide par habitant de 100 à 115 dollars, ce qui rapprocherait la France du premier groupe. La France est, en effet, le pays qui en matière d’annulation de dettes bilatérales est le plus généreux des pays des Centres.

La fracture est profonde entre les pays des deux premiers groupes et ceux du troisième ; elle renvoie non pas à de simples questions de réductions des dépenses publiques pour assurer un équilibre budgétaire, mais à la philosophie même de l’aide.

Dans le premier des cas, le souci d’accroître ou de maintenir à un niveau élevé les flux d’APD correspond, entre autres, à la nécessité de porter remède à la détérioration des conditions de vie économiques et sociales dans les Périphéries. Elle suppose, à terme, que le citoyen – contribuable des Centres voie sa contribution s’accroître du fait que d’autres, dans les Périphéries, connaissent une détérioration manifeste de leur situation. Ceci paraît difficile à concevoir, à moins d’établir une certaine solidarité entre les citoyens et les États des Centres et des Périphéries [4].

Dans le second cas, la réduction de l’aide ne peut guère se justifier que par la critique de son efficacité ou bien, mais cela n’est que rarement avoué, par le souci de l’avoir transformée en un simple moyen de pression politique.

Il n’est pas ici de propos de soulever la légitime question de l’efficacité des aides des pays des Centres. Cependant, dans l’urgence, et le cas des réfugiés en Afrique est bien de cette nature, il convient d’apporter des remèdes immédiats. Ne pas le faire conduira à devoir construire de nouveaux murs pour se protéger de la venue de ceux pour qui l’émigration est devenue la seule issue.

 

 

Notes:

[1] Faute de pouvoir assurer efficacement ce contrôle, certains pays d’Europe en sont venus à obtenir la collaboration de pays d’Afrique pour tenter de limiter les départs. La nature asymétrique de cette coopération est évidente : le pays périphérique voit se reporter sur lui une charge supplémentaire, sans que lui soient fournis les moyens d’un traitement efficace et humain du problème.

[2] Le PNUD a tenté un décompte des réfugiés. Cf. Rapport mondial sur le développement humain, 2005, éd. Economica, Paris, 2005.

[3] Le tableau ci-dessous donne le détail de ces calculs pour chaque pays.

	Pop. concernée / pop. totale 2003 (en %)	Multiplicateur de l’APD / hab. 1998 / 2003	APD / hab. 2003 (100 = moy. Afrique sub-saharienne)
Soudan	19,3	2,5	56
Burundi	10,6	2,7	95
Rép. Dém. Congo	5,5	38,9	308
Angola	2,5 à 4,5	1,3	112
Érythrée	4,6	1,7	213
Ouganda	6,2	1,7	115
Tanzanie	1,8	1,5	141
Tchad	2,2	1,3	88
Zambie	2,0	1,5	163
Sao Tomé et Principe		1,2	729
Ghana	e	1,2	135
Mozambique		0,9	167
Afrique sub-saharienne		1,5	100

D’après : PNUD, Rapport mondial sur le développement humain, 2005, op. cit.

[4] En 2003, la part des importations du Luxembourg venant des Périphéries ne représentait que 2 %, soit 544 dollars par habitant. Ainsi, ces relations économiques restent marginales. L’acceptation de consacrer 354 dollars par habitant au titre de l’APD, donc d’adresser cette somme à celui avec lequel on entretient si peu de relations commerciales suppose bien une certaine solidarité et, également, une solide volonté politique pour la faire accepter.