Carlos Fortin est Secrétaire général adjoint de la Conférence des Nations Unies pour le Commerce Et le Développement (CNUCED) ; il fait office de Secrétaire général intérimaire de cette organisation depuis le départ du titulaire précédent du poste, Roberto Ricupero, et avant la prise de fonction de Panitchpakti Supachaï. Il avait déjà assumé semblable intérim entre avril 1994 et septembre 1995. À la CNUCED, il a aussi été à la tête de la Division du commerce international des biens et services et des produits de base.

Avant ses fonctions à la CNUCED, Carlos Fortin a été, de 1971 à 1973, représentant du gouvernement chilien dans les organisations internationales concernant le cuivre et avait été désigné pour être l’ambassadeur du Chili aux États-Unis. De 1973 à 1988, il a été enseignant-chercheur à l’Université de Sussex, puis, de 1988 à 1990, Directeur des programmes de la South Commission.

Carlos Fortin a accordé cet entretien à la revue en juin 2005.

Quels sont, selon vous, pour les pays des Périphéries, les faits marquants des vingt dernières années ?

Le premier fait important de cette période est la montée en puissance puis la chute de la globalisation. Pour mieux la caractériser, il convient de bien la distinguer de la mondialisation.

La mondialisation désigne l’intensification des échanges internationaux qui intéresse tous les pays. Ce processus résulte essentiellement des progrès technologiques qui facilitent ces échanges et accélèrent leur déroulement. Pour cette raison, c’est un phénomène inévitable et irréversible. Il est positif pour les pays qui y participent.

La globalisation est faite pour faciliter les mouvements transnationaux de capitaux. Elle concerne les politiques nationales et les obligations internationales qui ont été mises en oeuvre pour faciliter la mondialisation. Ces politiques reposaient sur des choix sociaux et politiques contestables et non irréversibles. Leur orientation libérale, qui se manifeste par la trilogie libéralisation, déréglementation, privatisation, conduit à privilégier l’essor des mouvements de capitaux. Aux yeux de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC), les mouvements de capitaux sont pris en considération comme le commerce des services, alors que les mouvements de main d’œuvre relèvent de simples questions de police. Si capital et main d’œuvre sont considérés, l’un comme l’autre, comme facteurs de production par les économistes, l’OMC les traite différemment, ce qui peut créer des discriminations. Il en va de même pour les questions de réglementation internationale de la concurrence : le refus des grandes entreprises transnationales d’accepter des règles internationales peut conduire à des distorsions contraires à l’esprit de libre concurrence. De telles situations asymétriques conduisent à une mondialisation à deux vitesses.

La mondialisation est bénéfique, mais il n’en va pas de même de la globalisation. La montée des inégalités est son résultat et est cause de sa chute, c’est-à-dire de sa remise en cause actuelle.

Le second fait marquant de la période est le renforcement de la solidarité entre les pays du Tiers monde. Dans les années 1960 et 70, ces pays se sont réunis sur des bases politiques. La solidarité qui en résultait, sans dimension économique, culturelle, restait de l’ordre d’un idéal.

Aujourd’hui l’intégration de ces pays aux échanges internationaux et à la division internationale du travail qui l’accompagne fait émerger une solidarité organique, née de leurs complémentarités et de leurs différences. Cette émergence marque ainsi le début d’un approfondissement durable des liens entre pays du Sud. La différence de niveau de développement qui les distingue n’est pas un obstacle à la coopération. Elle permet au contraire un renforcement des liens organiques issus des complémentarités qu’elle entraîne.

La “nouvelle géographie du commerce” constitue-t-elle un fait nouveau favorable aux pays des Périphéries ?

Cette “nouvelle géographie” ne concerne pas seulement le commerce au sens étroit (les échanges de biens et de services). Elle concerne également les flux d’investissements et de technologie. Nous assistons aujourd’hui à une réorientation de l’ensemble de ces flux, y compris à un changement dans la composition des échanges. Dans le passé, les pays du Sud étaient pour l’essentiel producteurs et exportateurs de produits de base vers les pays développés et importateurs de produits manufacturés en provenance des pays développés. Cette situation est en train de changer. Certains pays en voie de développement commencent à exporter des produits manufacturés vers d’autres pays en développement aussi que vers des pays développés. D’autres sont en train d’acquérir certaines compétences en matière technologique. Ainsi doit-on citer, par exemple, l’expérience acquise par Cuba en technologie et services médicaux  dont ce pays souhaite faire profiter ses partenaires, notamment du Sud. Enfin les investissements extérieurs ne sont plus exclusivement Nord – Sud ; les investissements Sud – Sud et Sud – Nord commencent à apparaître.

Le changement, qui en est aujourd’hui à son début, doit être pris en compte. Il concerne aussi bien les relations Nord – Sud que Sud – Sud. Il marque l’émergence d’un processus nouveau, avec des relations plus complexes. Une partie conséquente de l’augmentation du commerce international doit être imputée aux délocalisations des firmes transnationales. Ces entreprises sont attirées par les profits que dégagent leurs activités dans ces pays. Parfois on voit en cela une logique de pénétration du capital et on l’oppose à celle du développement. Il est également possible de rechercher la conciliation (sans condition) des deux logiques : l’attractivité d’un pays du Sud, du point de vue des firmes transnationales, ne serait pas incompatible avec les exigences du développement, à condition que le pays d’accueil conserve un contrôle sur ces firmes.

Toutefois, tous les pays du Tiers-Monde ne sont pas concernés par cette “nouvelle géographie” et certains d’entre eux (en Afrique par exemple) demeurent tributaires de leurs exportations de produits de base et de l’évolution des prix de ceux-ci. L’expérience des années passées a montré qu’il était difficile d’agir sur le prix de ces produits. Ainsi, si le principe d’un Fonds commun de stabilisation des cours des produits de base a été adopté à la Conférence de Nairobi de la CNUCED (1976), celui-ci n’a été réellement constitué que dix ans plus tard. Pendant cette période intermédiaire, la philosophie interventionniste du départ concernant  son mode d’action a laissé la place au libre jeu des forces du marché. Cet échec n’a pas conduit la CNUCED à se désintéresser de cette question. Un groupe d’experts (task force) a été chargé de réfléchir à cette question. Il apparaît qu’il ne peut y avoir de solution unique s’appliquant à tous les produits de base. Ainsi la chute des prix du café résulte des gains de productivité créés par les progrès agronomiques ; ces gains ont rendu l’offre mondiale durablement excédentaire. En ce qui concerne le coton, la baisse des cours doit être imputée aux pratiques de subvention dont bénéficient les producteurs de certains pays, notamment ceux des Etats-Unis. À l’opposé, la hausse des prix du pétrole place les pays du Sud non producteurs dans une situation difficile pour assurer leur approvisionnement énergétique. Cette hausse a suscité des propositions de différenciation des prix du pétrole suivant le degré de développement du pays de l’acheteur (par exemple des prix réduits pour les acheteurs issus des pays les moins avancés). De telles propositions ne manquent pas de soulever de nombreuses difficultés. Les unes sont politiques : les oppositions fortes qu’elles rencontrent entre pays membres de la CNUCED rendent peu probable l’établissement d’un consensus autour d’elles. Les autres sont techniques : la différenciation des prix imposerait plusieurs marchés pour le même produit. Il paraît difficile d’espérer que ne puissent pas s’établir des communications entre ces différents marchés, qu’un baril vendu à un acheteur d’un pays du Sud, par exemple, ne puisse être revendu à un acheteur du Nord.

La voie que suit la CNUCED : créer des occasions de rencontre et faciliter l’émergence de consensus, est différente. Plutôt que d’envisager une segmentation des marchés, la revendication d’une compétition loyale (fair trading) sur les marchés existants pourrait conduire à des avancées profitables aux pays en développement. Ainsi, nous pouvons constater que si les hausses de prix des produits de base sont bien retransmises jusqu’aux consommateurs, il n’en est pas de même des baisses de ces prix. Les circuits de transformation et de distribution sont évidemment ici en cause. Ils sont une des sources de distorsion qui affectent ces marchés. Repérer ces distorsions pour envisager leur élimination est une action qui pourrait faciliter le développement et l’intégration au commerce mondial des pays du Sud. Ce n’est pas une démarche aisée : les structures de marché sont souvent en cause et il n’est pas facile de les évoquer. Il convient pourtant de ne jamais les perdre de vue.

Quel sens donner à la coopération Sud – Sud dans ce contexte de la “nouvelle géographie du commerce” ?

Les économistes traditionnels (orthodoxes) pensent que la naissance spontanée des mécanismes est la preuve de leur utilité. Or il n’en va pas ainsi de la coopération Sud – Sud. Le fait de devoir faire campagne pour la promouvoir suffirait, pour ceux-ci, à émettre des doutes sur ses effets positifs.

Pourtant, les relations extérieures des pays en voie de développement sont le résultat de processus historiques établis entre ces pays et les grandes puissances. La colonisation en Afrique et en Asie, l’impérialisme en Amérique latine ont modelé et orienté ces relations. La préférence pour des échanges Nord – Sud plutôt que Sud – Sud résulte de distorsions historiques qui ne respectent pas l’intérêt mutuel des pays commerçants, car ce n’est pas le rôle des forces du marché que de les corriger.

La promotion d’un commerce Sud – Sud n’est pas une tâche facile. Par exemple, il n’y a pas au Sud de mécanismes clairs et efficaces permettant d’assurer le financement d’échanges Sud – Sud (les pays d’Afrique sont ainsi tournés vers les banques européennes pour pouvoir disposer de financements commerciaux). La CNUCED, sur cette question, se situe du côté du libéralisme pour l’organisation des échanges Sud – Sud. Elle s’efforce d’encourager la promotion et le renforcement des complémentarités dans les pays en développement. Elle favorise également des efforts de recherche et d’analyse de ces relations entre systèmes économiques des Suds, dans le but de dégager des consensus entre les différentes nations.

Le second Sommet du Sud, réuni récemment à Doha, à l’initiative du Groupe des 77, est un exemple de la volonté des pays du Tiers-Monde d’œuvrer pour un renforcement de leur coopération mutuelle. Plus de cent vingt chefs d’États se sont déplacés à cette occasion. Faire le point sur la coopération Sud – Sud et évoquer les effets de la mondialisation était au centre des préoccupations de ce sommet (qui avait également pour objectif une concertation sur la question des réformes de l’Organisation des Nations Unies). Ce Sommet n’a pas seulement réaffirmé les idées (assez novatrices) du précédent Sommet qui s’était tenu à La Havane en avril 2000, il a agi de manière volontaire pour les mettre en œuvre. Ainsi a été décidée la création d’un Fonds du Sud pour le Développement, destiné à financer des projets spécifiques aux relations Sud – Sud. Il est alimenté par des dons, à hauteur de 24 millions de dollars américains, dont 20 apportés par le pays organisateur, le Qatar, 2 par l’Inde et 2 par la Chine.

En matière de coopération pour contribuer au développement, la CNUCED assure également un travail technique. L’axe Sud – Sud n’est pas la seule voie possible, pour de telles coopérations. La TICAD (Tokyo International Conférence on African Development) réunit les efforts d’un pays développé (le Japon, qui, entre autres, assure le financement), de pays émergents (d’Asie du Sud-Est) et de pays en développement (d’Afrique). Le but de cette coopération est de mener une réflexion autour des expériences de développement qu’a connues la région du Sud-Est de l’Asie afin d’analyser la possibilité de transposer celles-ci à l’Afrique. La TICAD est une expérience intéressante en raison de la coopération qu’elle établit entre trois types de partenaires de niveau de développement différent. Cette différence qui constitue l’originalité de cette Conférence pourrait également être perçue comme sa faiblesse : ne faut-il pas craindre les effets d’asymétrie qui résulteraient de l’inégalité des participants ? Une telle question se pose de manière potentielle, mais ne se rencontre que peu dans la pratique. Les avantages de cette coopération dépassent largement les bénéfices immédiats que peuvent espérer obtenir le ou les pays plus puissants. En ce qui concerne la TICAD, le Japon, tout en respectant une logique de marché, souhaite présenter une vision du développement différente de celle que défendent les institutions internationales issues de Bretton Woods (un rôle plus étendu des pouvoirs publics, par exemple). L’originalité de la démarche et des attentes qu’elle suscite explique l’intérêt que lui accorde la CNUCED. Celle-ci ne peut, en aucune façon, demander des garanties aux différentes parties associées lors de telles coopérations. Elle a, en revanche, la liberté de leur apporter ou non un soutien.

Au cours de ces vingt dernières années, comment s’est orientée l’action de la CNUCED, notamment en rapport avec celle de l’OMC ?

La CNUCED a évolué sans perdre sa vocation première d’être un organisme voué au développement. Elle admet que les pays en développement doivent s’intégrer dans l’économie mondiale, mais dans des conditions favorables à leur développement et donc qu’ils adhèrent à l’OMC. En cela, la CNUCED occupe une position complémentaire par rapport à celle de l’OMC.

En effet, les deux organisations n’ont pas le même objectif. Le but recherché par la seconde est la libéralisation et l’essor du commerce mondial avec l’idée, qu’à long terme, cela conduit au développement. Pour la CNUCED, la question centrale se situe dans les différentes étapes entre le début d’un tel processus, celui de la libéralisation du commerce, et son point final, le développement. Comment un pays en développement peut-il franchir avec succès ces différentes étapes ? La question du développement est d’importance, surtout pour les pays qui n’ont pas, au départ, la possibilité de participer avec profit aux bienfaits de la mondialisation. La globalisation leur impose d’accepter des règles supranationales, ce qui conduit à une perte d’autonomie en matière de choix de politique économique. Une telle implication n’est pas forcément positive. Ainsi les protections accordées à la propriété intellectuelle en matière commerciale (les TRIPS) engendrent des rentes au profit des innovateurs, ce qui est normal. Lorsqu’elles sont poussées trop loin, elles deviennent négatives pour les uns comme pour les autres. La limite entre les régulations supranationales et celles qui devraient concerner les espaces nationaux de ces pays constitue le champ spécifique ouvert aux réflexions et actions menées dans le cadre de la CNUCED. L’intégration des pays des pays en voie de développement à l’économie mondiale doit être menée en fonction du niveau de développement de chacun.

La complémentarité des rôles des deux organisations facilite la coopération. Le but de la CNUCED est d’aider les pays en voie de développement (tout particulièrement les pays les moins avancés) à mieux apprécier les implications d’une coopération multilatérale plus étroite sur leurs politiques de développement. Il serait erroné de voir, à travers cette action commune aux deux organisations, la CNUCED devenir un instrument au service de l’OMC. Les rapports entre les deux organisations sont équilibrés.

Un nouveau contexte international est apparu avec la décision du G8 d’annuler la dette de plusieurs pays lourdement endettés. Cette annulation ne peut manquer de conduire à voir la question du choix des politiques de développement se poser à nouveau. En effet, poursuivre les mêmes politiques ne pourra que reproduire les mêmes échecs dans les pays nouvellement désendettés, avec les conséquences que l’on connaît. Parce qu’elle met le développement au-dessus de l’intérêt des créanciers, la décision du G8, que salue la CNUCED, oblige à repenser les politiques de développement. Il n’est pas question de revenir sur le respect des équilibres macro-économiques et budgétaires et sur la libéralisation des échanges, à l’intérieur comme à l’extérieur, mais ces mesures ne suffisent pas. Les ressources dégagées par l’annulation de la dette et l’éventuelle augmentation de l’aide doivent servir au développement des pays. Il ne faut pas rester prisonniers de l’idée selon laquelle la libéralisation va faire le travail ; il faut repenser le modèle économique. C’est le moment de le dire.

Ce nouveau climat international n’est qu’une des perspectives qui permet de voir l’avenir de la CNUCED de manière plus sereine. La nomination au poste de Secrétaire général de l’organisation de Monsieur Panitchpakti Supachaï en est une autre. Directeur général de l’OMC pendant trois ans, il connaît bien également les problématiques de la CNUCED ; il en présida la X^ème Conférence à Bangkok, Conférence qui avait établi le programme actuel de l’Organisation. Enfin, n’oublions pas qu’il est un homme du Tiers-Monde : il fut Vice-ministre des finances et Directeur de la Banque centrale dans son pays, la Thaïlande. Sa position est claire : il est dévoué au développement du Tiers-Monde. Sa venue correspondra à une période de renouvellement interne : du fait des départs en retraite, d’ici à la fin de l’année 2005, quatre des six divisions de la CNUCED vont changer de responsable. À travers ces renouvellements, il est permis de penser que la ligne d’action de l’Organisation sera conservée. La CNUCED reste, pour les pays du Tiers-Monde, un lieu de réflexion où sont recherchés les meilleurs choix possibles pour assurer leur développement et un lieu de rencontre et de dialogue où peuvent se construire des consensus. Elle ne se situe pas sur le terrain de l’OMC, mais peut être complémentaire de cette Organisation. La venue à la tête de l’OMC de Monsieur Pascal Lamy, sensible aux démarches qui concernent les pays du Sud, offre également des perspectives de dialogue entre les deux Organisations.

La XI^ème Conférence de la CNUCED à Sao Paulo, en 2004,  a souligné la nécessité, pour les pays du Tiers-Monde, de posséder des « marges de manœuvre en matière de politique économique »[1]. Cette exigence ne s’oppose-t-elle pas à l’élargissement du champ des accords conclus dans le cadre de l’OMC, notamment en ce qui concerne les investissements étrangers ?

Les pays en développement ont beaucoup à attendre de la mondialisation. Cependant, la globalisation leur impose le respect de règles ou de normes qui peuvent contrarier leur développement. L’Accord Général sur le Commerce des Services (AGCS) en constitue un bon exemple. La libération des échanges de services a conduit l’OMC à s’intéresser aux investissements liés à ces services. L’émergence de la globalisation tend à faire apparaître de nouvelles règles s’appliquant à tous les pays signataires qui retirent, en partie, aux pays en développement le pouvoir de sélectionner les investissements étrangers qu’ils souhaitent recevoir (ce qui reviendrait à une pratique discriminatoire). Pourtant, la sélection de ces investissements a été, en son temps, une politique efficace mise en œuvre par des pays aujourd’hui industrialisés (Taïwan, province de la Chine, Corée du Sud, Japon). La globalisation pourrait conduire les pays du Tiers-Monde à se voir interdire l’usage de politiques économiques dont ont bénéficié les pays qui, dans les périodes précédentes, ont pu connaître un développement et s’intégrer dans le commerce mondial. Ceci montre bien la nécessité de ménager des “marges de manœuvre en matière de politique économique” pour permettre à ces pays de connaître une évolution analogue. Ce serait une condition leur permettant ensuite de participer avec profit à la mondialisation. Ce n’est donc pas contraire à l’objectif central de l’OMC.

L’importance prise aujourd’hui par les mouvements de capitaux, notamment sous forme d’investissements étrangers, a conduit les gouvernements de tous les pays (pas seulement au Sud) à chercher à attirer ces investissements. La CNUCED ne pouvait pas ignorer cette situation. Au niveau de la Division de l’investissement, de la technologie et du développement des entreprises, ceci est devenu presque une attitude professionnelle. Pour celle-ci, comme pour l’ensemble de la CNUCED, cela ne conduit pas à accepter n’importe quel investissement extérieur. Un investissement direct étranger peut avoir des effets positifs, mais il convient, avant que de l’accepter, d’en mesurer les effets attendus. L’examen des conditions nécessaires pour qu’un tel investissement ait des effets positifs et la détermination de critères de choix de ces investissements constitue l’un des rôles de cette Division. Réfléchir sur l’attraction de ces investissements a été un autre objectif de la Division, pour lequel elle a fourni, en effet, plus d’efforts. Toutefois, la réflexion sur les critères de choix se situe parfaitement dans l’optique des “marges de manœuvre en matière de politique économique”, commune à l’Organisation dans son ensemble.

Ainsi, le Tiers-Monde connaît-il, aujourd’hui, d’importants changements. Ses perspectives de développement restent ouvertes. Pouvons-nous être optimistes ?

Vous connaissez la définition de l’optimiste et du pessimiste : « L’optimiste pense que nous sommes dans le meilleur des mondes possible ; le pessimiste craint que cela ne soit vrai ». Nous devons nous placer à mi-chemin : le monde n’est pas parfait, mais nous avons la capacité de l’améliorer.

Note:

[1] “National Policy Space” que l’on peut aussi traduire par : “marge de manœuvre des pouvoirs publics”.