D’un acteur masqué à l’interprète sans fard d’un agenda caché : un examen rétrospectif des relations du Japon avec l’Afrique sous influence croissante de la Chine

par Eiichi Yoshida[1]

(Traduit de l’anglais par la rédaction)

yoshida21. Introduction

Les relations du Japon avec les pays africains ont consisté à s’assurer un accès aux ressources de l’Afrique tout en constituant un marché pour les exportations japonaises ainsi qu’un marché lié à l’aide. En d’autres termes, on peut estimer que ces relations ont été entretenues durant de nombreuses années en parallèle avec une diplomatie de l’aide au développement afin de renforcer la base économique nationale.[2]

Par exemple, l’Ouganda et la Tanzanie, pays bien connus pour leur production de coton à fibres longues, étaient importants pour le Japon, car le Japon fut dans le passé un grand exportateur de textiles et de vêtements. Le gouvernement japonais était profondément conscient de la nécessité de sécuriser ses ressources et de diversifier son approvisionnement, tirant en cela les leçons de son expérience en temps de guerre. Ainsi, le Japon utilisa dès le début de l’après-guerre ses méga conglomérats commerciaux, les Sogo-Shosha, pour mener des explorations minières à l’étranger en coopération avec des organisations nationales telles que la Japan National Oil Corporation et la Metal Mining Agency. En Afrique, la société japonaise Nikko investit directement dans les mines de cuivre de Musoshi dans la Copperbelt (« ceinture de cuivre ») du Zaïre en 1968. Mais la persistance de troubles politiques dans la région rendit impossible d’expédier le minerai depuis Benguera en Angola, alors Nikko essaya d’utiliser le port de Nacala au Mozambique, mais là encore, les troubles politiques au Mozambique même, rendirent les expéditions difficiles, entraînant d’énormes pertes, et finalement le Japon jeta l’éponge en 1983. On estime que l’une des raisons pour lesquelles les investissements japonais dans les ressources minérales n’ont pas progressé depuis en Afrique tient aux pertes majeures subies en raison de ces troubles politiques.[3]

Cependant, l’Afrique reste un partenaire important pour l’approvisionnement sur le long terme en ressources minérales ; Actuellement, selon la Japan Oil Gas and Metal National Corporation[4], les ressources de l’Afrique subsaharienne représentent une part importante des importations de certains minéraux, avec 35% des importations de chrome provenant d’Afrique du Sud, 46% du palladium d’Afrique du Sud, 12% du minerai de zirconium du Sénégal, 31% du ferrochrome à haute teneur en carbone d’Afrique du Sud,  71% du minerai de manganèse d’Afrique du Sud, 79% du platine d’Afrique du Sud et 17% du ferro-vanadium d’Afrique du Sud (données de 2019). L’industrie japonaise est fortement dépendante, en particulier de l’industrie minière sud-africaine. Cette dépendance à l’égard de l’Afrique du Sud n’a pas fondamentalement changé depuis la période de l’apartheid ; Le platine et le palladium sud-africains sont devenus les matières premières les plus importantes des catalyseurs d’automobiles, lorsque se sont renforcé les réglementations en matière de gaz d’échappement à partir de la fin des années 1970, cet approvisionnement constituant un aspect crucial de la mondialisation de l’industrie automobile japonaise dans les années 1980 et 1990.  

En outre, certains secteurs industriels domestiques au Japon furent encouragés en tant que fournisseurs de produits destinés à l’aide internationale. Des projets pour distribuer des pesticides et des engrais en Afrique furent mis en œuvre, au nom de l’aide aux pays bénéficiaires pour stimuler leur production alimentaire. Dans les années 1960 et 1970, l’industrie chimique japonaise, qui avait une capacité de production excédentaire, fut relancée par la création de ce marché d’aide, la fourniture de ces produits étant réservé à l’industrie japonaise. Et les Sogo Shosha japonais, ces conglomérats commerciaux disposant de bureaux dans les pays destinataires, étaient des fournisseurs éligibles pour soumissionner à ce mécanisme, qui constitua ainsi un projet majeur en soutien aux exportations des industriels japonais de la chimie vers les pays bénéficiaires.

Ces anecdotes historiques révèlent un concept antérieur de l’aide japonaise à l’Afrique qui s’est maintenu jusqu’à récemment, mais qui s’est modifié rapidement au cours du nouveau millénaire en raison de la rapide expansion économique de la Chine et de son importance pour le développement de l’Afrique. Il s’agit, plus précisément, de la progression rapide du commerce d’importations de ressources naturelles qui a favorisé la croissance accélérée de la Chine, de l’augmentation rapide de ses exportations avec une compétitivité-prix élevée, et de l’essor rapide de sa coopération au développement en Afrique.

Dans la partie suivante, cet article examine les changements de la politique japonaise principalement en Afrique subsaharienne avant et après l’expansion de la présence chinoise en Afrique, en s’intéressant à la mise en place de la conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique, la TICAD, et à la transformation des débats dans ce forum, avec en particulier la participation du secteur des affaires japonais pour y inclure sa propre stratégie pour l’Afrique.

2. La création du sommet africain de la TICAD par le Japon

Bien qu’il existe de nombreux forums similaires sur l’Afrique aujourd’hui, la Conférence internationale de Tokyo sur le développement de l’Afrique ou TICAD, organisée par le gouvernement japonais, a la plus longue et la plus grande histoire du genre, en dehors de l’Union africaine (UA/OUA) ; Elle a quasiment tenu le rôle de conférence au sommet de l’Afrique, réunissant presque la totalité des dirigeants des gouvernements africains.

Le moment choisi pour accueillir ces méga événements diplomatiques par le Japon fut considéré comme une tentative de placer le développement de l’Afrique au cœur des débats sur le développement, alors que l’aide mondiale était l’objet d’une lassitude généralisée (la « fatigue de l’aide ») en conséquence des restrictions budgétaires imposées par la guerre du Golfe et de la détérioration de de l’économie mondiale[5].

L’ordre du jour de la TICAD de 1993 était censé se situer dans le cadre du Nouvel agenda des Nations Unies pour le développement de l’Afrique de 1991 (NADAF), en d’autres mots, il était hérité des discussions du NADAF sur la croissance de l’économie africaine et son insertion dans l’économie mondiale, de sorte que l’on y retrouvait des formulations propres au NADAF telles que « réduire la vulnérabilité aux chocs extérieurs », « développement durable », « renforcement du développement autonome », « développement humain et création d’emplois ». La TICAD fut conçu initialement comme un événement unique et n’était pas destiné à être un forum ou s’exprimeraient seulement les idées du Japon[6].

La TICAD de 1993 devait atteindre l’objectif de mettre en valeur le Japon comme le leader du nouveau développement au sein d’une communauté de donateurs atteints par la « fatigue de l’aide », et de démontrer symboliquement le rôle du Japon en tant que plus grand donateur mondial en 1989 et dans les années 1990, en utilisant l’héritage de l’agenda africain de l’ONU.  Il y avait aussi un autre objectif pour le Japon. Il s’agissait de récupérer le soutien des pays africains à la diplomatie japonaise, que le Japon avait perdu en retardant la mise en place des sanctions contre l’Afrique du Sud de l’apartheid.

Le Japon avait été réticent à imposer des sanctions économiques contre le gouvernement de l’Afrique du Sud et à rejoindre l’alliance internationale pour les sanctions ; En conséquence, il avait perdu le soutien des pays africains lors de l’élection des membres non-permanents du Conseil de sécurité de l’ONU en 1986, et se voyait contraint de retrouver ce soutien.[7]

Malgré la perte du soutien diplomatique de l’Afrique, des voix s’exprimèrent au sein des participants à la TICAD de 1993 pour que la conférence ne soit pas un événement unique, de sorte qu’il fut finalement décidé de continuer à tenir la Conférence à l’avenir.[8]

Lorsque la TICAD fut planifiée, une seconde base pour la coopération internationale stratégique commença à être posée au Japon. La TICAD se tint après la promulgation de la loi sur la coopération internationale pour la paix (loi dite PKO de 1992), l’envoi de la première opération de maintien de la paix du Japon au Cambodge en 1992, et l’adoption de la politique d’aide étrangère, ou Charte d’aide publique au développement, aussi en 1992. Cette période coïncida avec la création par l’Assemblée générale des Nations Unies d’un groupe de travail sur la Résolution relative à la question de la représentation équitable et de l’augmentation du nombre de membres du Conseil de sécurité (1992/93). Par conséquent, compte tenu de cette série de mesures importantes prises par le Japon, la TICAD doit être comprise dès son origine comme une initiative délibérée du Japon dans le cadre de la réforme du Conseil de sécurité.

En vue de réunir le soutien de l’Afrique aux propositions du gouvernement japonais sur la scène internationale, le Japon fit preuve de détermination pour devenir membre non permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, où il fut désigné onze fois depuis 1958, et nomma de hauts fonctionnaires dans plusieurs agences des Nations Unies, dont l’OMS, l’UNESCO et le HCR.  Le Japon eut aussi besoin de soutien international pour organiser divers grands événements sportifs et culturels mondiaux, dont les Jeux olympiques et l’Exposition universelle, de sorte que mener campagne auprès des pays africains n’était pas chose nouvelle mais constituait plutôt une part importante des activités diplomatiques japonaises.

Au début de la préparation de la TICAD, on estime que l’intention était de compléter et de développer les discussions tenues dans le cadre du NADAF. En plus de cela, des tentatives furent effectuées pour introduire le modèle de développement économique japonais ou « modèle japonais » dans le processus. Par exemple, les objectifs de la TICAD de 1993 comprenaient « Transférer l’expérience de l’Asie en Afrique », ceux de la 2e TICAD incluaient « Les efforts d’auto-assistance et l’appropriation », suivi de « La réduction de la pauvreté par la croissance (3e et 4e TICAD), « Renforcer les relations économiques en Asie et en Afrique » (3e TICAD), « Transférer la croissance de l’Asie en Afrique » (4e TICAD), et « Développement d’infrastructures de haute qualité » (6e TICAD) ». Il s’agissait donc d’un mélange entre un agenda mondial et la poursuite du modèle de développement japonais, mais cela devait bientôt changer en raison de la forte pression des milieux d’affaire japonais pour intégrer leur stratégie pour l’Afrique.

Avant d’en venir à cette stratégie du secteur privé japonais, dans la partie suivante, cet article examine l’expansion de la présence chinoise en Afrique qui modifia la politique étrangère et la stratégie commerciale japonaise en Afrique.

3. L’impact des relations sino-japonaises sur les politiques envers l’Afrique

Les efforts japonais mentionné ci-dessus pour obtenir le leadership en tant que plus grand donateur mondial et bénéficier d’un soutien diplomatique mondial furent soigneusement observés par le gouvernement chinois. Quelques années après les débuts de la TICAD et les résultats obtenus dans les années 1990, la Chine, en route pour devenir membre à part entière de l’OMC en 2001, annonçait sa politique d’ouverture internationale en 1999/2000 et accueillait le 1er Sommet Chine- Afrique en 2000 (Forum sur la coopération sino-africaine, FOCAC) qui approuva sa politique d’investissement étranger.

La croissance rapide de la Chine dans les années 1990 et 2000 et sa politique d’ouverture internationale conduisirent à une augmentation rapide du commerce et des investissements liés aux importations, et en même temps, à l’augmentation rapide des exportations de produits de base chinois et l’expansion rapide des entreprises chinoises, depuis les petits commerces jusqu’aux grandes entreprises, grâce à la promotion des exportations.[9]

D’un autre côté, à cette époque, à la suite d’événements symboliques tels que, en 2001, la visite officielle d’hommages du Premier ministre Junichiro Koizumi au monument aux morts de Yasukuni, qui réunit des criminels de guerre de la 2e guerre mondiale avec d’autres soldats tombés au combat, l’antagonisme diplomatique entre le Japon et la Chine s’intensifia et les sentiments anti-japonais se répandirent à travers la Chine. L’année suivante, le groupe du G4 (Japon, Allemagne, Inde et Brésil) entama les préparatifs à part entière d’un réseau international devant conduire à la présentation d’un projet de réforme du Conseil de sécurité. L’antagonisme diplomatique susmentionné se renforça encore fortement à la suite de la nationalisation par le gouvernement japonais des îles Senkaku, anciennes îles privées à la propriété contestée.

Depuis l’escalade de l’antagonisme entre les deux pays, le gouvernement chinois aborda de manière répétée la question des atrocités et des crimes de guerre japonais lors de rencontres officielles et diplomatiques partout dans le monde, y compris dans les pays africains, et ses missions à l’étranger, également de manière répétée, firent des observations dans les médias locaux remettant en question le rôle du Japon en tant que leader mondial du développement africain.

En particulier, le président Jiang Zemin conduisit une campagne très intense de dénonciation des crimes de guerre du Japon et, au cours de son mandat, lors de réceptions données par les ambassades chinoises à travers l’Afrique à des occasions telles que le Jour de la rétrocession ou le Nouvel An chinois, il était fait mention des atrocités commises par le Japon en Asie et de ce que seule la Chine, ancien pays colonisé lui aussi, était apte à assumer le leadership dans le développement de l’Afrique.

La période du gouvernement Koizumi, de 2001 à 2006, marqua particulièrement la détérioration des relations sino-japonaises. Le gouvernement dut assumer des coupes significatives dans les dépenses publiques et des privatisations au cours d’une récession de longue durée, pourtant, au même moment, en 2005, Koizumi décida de doubler en trois ans le budget d’aide à l’Afrique.[10]

Alors que le monde entrait dans le nouveau millénaire, et que l’économie japonaise se trouvait particulièrement affaiblie à la fin des années 1990 après l’éclatement de la bulle spéculative, le financement de l’aide au développement, avec un certain décalage dans le temps, commença à décliner considérablement à partir de 2000.  Les raisons pour lesquelles l’aide au développement pour l’Afrique devrait recevoir un traitement spécial alors que le gouvernement était sous forte contrainte budgétaire se mirent à être largement questionnées. D’un autre côté, la demande croissante pour les ressources naturelles en provenance d’Afrique et d’ailleurs, créée par la croissance rapide de la Chine, conduisit à remettre l’accent sur l’importance d’un traitement spécial des pays africains exportateurs de ressources et aux marchés en expansion, de sorte que les discussions sur le développement africain entre le gouvernement japonais et les chefs d’entreprise changèrent également pour se concentrer plus sur l’économie. Cette évolution fut renforcée par l’échec de la proposition de réforme du Conseil de sécurité en 2005.

Concernant cette proposition de réforme de l’ONU, en fin de compte, la partie africaine ne soutint ni la proposition du G4 (Inde, Brésil, Allemagne et Japon) ni une contre-proposition du Groupe du consensus (ancien Coffee Club), mais celle de l’UA, elle-même basée sur la Position africaine commune sur la réforme des Nations Unies, dite Consensus d’Ezulwini[11]. Ce consensus trouvait son origine dans la Déclaration de Harare adoptée lors de la conférence de l’OUA tenue au Zimbabwe en 1997, à la suite de discussions au sein de l’OUA après la création du Groupe de travail des Nations Unies sur la réforme en 1993[12]. Ainsi, alors que le Japon était occupé à réunir des soutiens pour la réforme de l’ONU, les pays africains disposaient déjà du fondement de leur propre position dans le cadre de l’OUA.  Il devint clair que la réforme du Conseil de sécurité rendrait difficile pour les pays africains de soutenir le Japon ; En outre, comme la contribution du Japon au développement de l’Afrique diminuait en termes relatifs, en raison de l’expansion chinoise en matière d’aide et d’investissement, des voix s’élevèrent s’interrogeant sur la signification de la TICAD.

Alors qu’en Afrique, à la suite de la flambée des prix des ressources naturelles, le nationalisme économique commençait à proliférer dans de nombreux pays exportateurs de ressources, on assista à un approfondissement des relations avec la Chine, qui soutenait ses partenaires au développement « de tout cœur » avec des fonds d’aide substantiels et une politique de non-ingérence dans les affaires intérieures. Les relations entre ces pays et le Japon (ainsi que d’autres donateurs de deuxième rang si les États-Unis, la Chine et l’UE sont considérées comme les donateurs de premier rang) commencèrent à décliner relativement parlant, à la fois en termes d’aide et de liens économiques, en même temps que les attentes d’aide extérieure de leur part diminuèrent.[13] Cela n’était pas sans rapport avec le fait que le scenario préparé par le Japon pour recueillir un soutien politique en échange d’aide à l’Afrique avait été dévoilé.

Ensuite, sous le gouvernement de Shintaro Abe, qui suivait une politique économique fortement néolibérale à l’époque, la TICAD délaissa son ambition d’être le forum mondial du développement pour l’Afrique, hérité du NADAF, pour se rapprocher de manière explicite du milieu des grandes entreprises qui soutenaient que la TICAD devait contribuer aux intérêts économiques nationaux du Japon.

4. La réorientation économique des politiques japonaises en Afrique

Le Japon centra son aide au développement à l’Asie sur le développement des infrastructures économiques dès les débuts de son APD dans les années 1960. En outre, dès cette période, les produits japonais fournis au titre des réparations d’après-guerre jouèrent un grand rôle dans la reprise économique des pays concernés. En particulier, l’aide sous forme de prêts fut axée sur des projets de développement régional à grande échelle qui servirent à attirer les investissements japonais, notamment en matière de production d’électricité, de télécommunications et d’infrastructures de transport. Il était clair que ce développement des infrastructures industrielles, initié par l’aide, dans toute l’Asie du Sud-Est conduirait à l’élargissement spatial du développement et faciliterait ensuite dans les zones alentours le développement du secteur privé en matière de logement et de commerce. De tels projets d’aide sous forme de prêts sont inscrits dans l’histoire de la diplomatie japonaise et de l’aide au développement comme un « succès » en raison de la croissance économique substantielle des zones concernées, non seulement grâce à l’aide publique, mais aussi à la « coopération » avec le secteur privé et ses investissements.

Cette aide sous forme de prêts, malgré les critiques dans les pays donateurs occidentaux, joua un rôle très différent de ce qui était considéré dans les années 1970. Les prêts en yen accordés aux projets d’infrastructure en Asie commencèrent à être remboursés à partir des années 1970 et, depuis les années 1990, les montants recouvrés par remboursement ont atteint des montants très élevés. Ainsi, en 2017, le montant recouvré atteignit 7 milliards de dollars alors que le montant des prêts décaissés la même année fut de 9,6 milliards.[14]

L’idée d’appliquer l’expérience du Japon en matière de coopération au développement avec les pays asiatiques à d’autres pays, y compris le remboursement des prêts en yen, en attirant d’importants investissements publics dans les infrastructures, suivis par des investissements directs étrangers (IDE), résultant en une croissance impulsée par l’expansion des investissements, est largement partagée par le gouvernement japonais et le secteur privé impliqué dans ce processus. Le fait de disposer d’une certaine expérience en termes de politique industrielle et de politique de développement régional et spatial, qui ont été au centre de l’expérience du Japon en tant qu’État développeur, a pu jouer un rôle dans l’élaboration par la Chine de sa propre stratégie de coopération au développement.

Les flux de capitaux du Japon vers les pays en développement changèrent également radicalement, ce qui amena les décideurs politiques à faire du secteur privé un acteur majeur de la coopération au développement.

L’examen des flux de capitaux du Japon vers les pays en développement montre que les flux de fonds publics étaient bien plus importants que les flux de capitaux privés jusqu’à la première moitié des années 1990, lorsque l’APD était à son apogée, mais qu’à partir de 2005, apparut une tendance constante au dépassement des fonds d’APD par les flux de capitaux privés ; En 2017, les capitaux privés s’élevèrent à 57 milliards de dollars, soit plus de 5 fois les 11 milliards d’APD. L’affaiblissement du rôle de l’APD apparaissait ainsi clairement.[15]

5. L’implication du milieu des affaires japonais dans la transformation des relations avec l’Afrique

Afin d’observer les opinions et le ton des milieux d’affaires japonais au sujet des relations entre le Japon et l’Afrique, nous devons examiner les différentes propositions de la plus grande organisation patronale, la Fédération des organisations économiques japonaises, Keidanren. Dans l’année qui suivit le premier FOCAC, Keidanren affirma qu’ « il était  important que l’aide du Japon soit reconnue par le pays bénéficiaire et qu’à cette fin un modèle de développement à la japonaise était nécessaire afin que le « visage du Japon » soit clairement imprimé sur ces projets »[16]. Dans cette optique, le modèle japonais était pensé comme constitué du modèle de l’État développeur et du transfert de toute l’expérience du développement en Asie.

La TICAD souligna aussi l’importance de l’appropriation et du partenariat du côté africain. L’appropriation renvoie aux efforts d’auto-assistance, en d’autres termes, la théorie de l’autoresponsabilité de la part des pays en développement, ce qui établit la logique selon laquelle l’utilisation de l’aide sous forme de prêts doit être justifiée et que les pays en développement assument la responsabilité du remboursement des fonds des projets. Cependant, en raison de la crise financière asiatique et de l’éclatement de la bulle spéculative, cette « application de l’expérience de développement asiatique » à d’autres contextes d’aide fut laissée de côté.

En 2002, la Conférence sur la stratégie d’aide publique au développement fut créée en tant qu’effort unifié des secteurs public, privé et civil et, en 2003, la fédération patronale (Keidanren) réaffirma que la coopération pour le développement devait être centrée sur l’Asie, en particulier l’Asie de l’Est, les pays producteurs de ressources de base et les zones potentielles de développement d’infrastructure économique.

En outre, en 2007, alors que le gouvernement de Shintaro Abe renforçait sa politique néolibérale, la fédération patronale émit la proposition de se concentrer sur le développement de l’Afrique subsaharienne. Elle proposa que « l’expérience des partenariats public-privé pour le développement en Asie soit mise à profit et que l’expérience du soutien public-privé à l’industrialisation asiatique soit transférée en Afrique »[17]. Juste avant la TICAD de 2013, dans sa « Proposition pour une croissance durable en Afrique subsaharienne » la Fédération déclara que « l’Afrique est une région importante pour l’approvisionnement en métaux et en énergie, et que le Japon devrait intégrer le potentiel de croissance de l’Afrique dans son propre plan avant qu’un autre pays ne fasse de même. ». Il s’agissait probablement d’une référence à la Chine. Il était aussi affirmé qu’« il existe une énorme demande pour le développement des infrastructures en Afrique, de sorte que l’excellente technologie et les services du Japon seront fournis en utilisant l’APD et des fonds privés, et que l’Afrique sera positionnée comme un marché futur pour l’expansion des entreprises ». La proposition stipulait également que, « pour soutenir la croissance de l’Afrique, il est nécessaire d’améliorer les infrastructures de base, d’améliorer les connexions entre les zones intérieures et côtières, d’améliorer les aspects infrastructurels, d’attirer les investissements directs, de soutenir les infrastructures pour la promotion industrielle et d’améliorer l’environnement Un plan directeur (plan de développement régional et spatial) pour renforcer les pays enclavés et leurs connexions aux zones côtières est nécessaire en vue de l’intégration régionale. En outre, en Afrique, tant les anciens pays coloniaux que les pays émergents (probablement la Chine) font usage de leurs avantages respectifs, et le Japon devrait faire de même »[18]. La proposition souligne également des questions spécifiques telles la manière de désigner les pays prioritaires en Afrique et la nécessité d’appliquer l’expérience de la planification du « Parc industriel asiatique ».

En conséquence, cette proposition de la fédération patronale fut intégrée aux fondements de la politique japonaise d’aide au développement à l’occasion de la 5e TICAD. Plus précisément, 10 plans directeurs furent sélectionnés :[19]

  • Corridor nord du port de Mombasa au Rwanda via l’Ouganda ;
  • Corridor central de Dar es Salaam au Rwanda ;
  • Corridor de Nacala du port de Nacala à la Zambie, via la Zambie
  • Infrastructure d’intérêt régional au Maghreb (Maroc et Tunisie) ;
  • Anneau de croissance de l’Afrique de l’Ouest reliant Côte d’Ivoire / Ghana / Togo / Burkina Faso,
  • Développement du réseau électrique régional de l’Afrique australe ;
  • Corridor Djibouti Addis-Abeba ;
  • Développement géothermique de la vallée du Rift ;
  • Développement de la chaîne de valeur du gaz naturel dans le nord du Mozambique ;
  • Développement de l’usage du gaz naturel dans la région portuaire de Mtwara en Tanzanie

Le fondement de ce concept de corridor de développement se trouve dans les « Initiatives de développement spatial pour la coopération au développement en Afrique australe, 1993 » de la Banque de développement de l’Afrique australe, avec celui d’un vaste réseau d’alimentation électrique centré sur l’Afrique du Sud ainsi qu’un plan de réaménagement du réseau des chemins de fer et des routes[20].  Ce concept de corridor sud-africain de développement des infrastructures reliant les ports et les villes intérieures fut concrétisé sous le nom de corridor de Maputo reliant Johannesburg à Maputo, au Mozambique. Cette idée fut combinée au Japon avec celle de faciliter le développement des zones productrices de ressources, des agglomérations urbaines et de leur réseau.

Après cela, la fédération patronale adopta une posture différente, plus agressive, pour que le gouvernement entende la voix du secteur privé afin de promouvoir de tels projets centrés sur les infrastructures. Elle fit valoir que « les entreprises devaient être à la tête de la coopération au développement, que même pour les projets d’infrastructure soumis à appel d’offre, les spécifications devraient être celles auxquelles les entreprises japonaises sont habituées, que le processus de sélection devrait permettre aux compagnies japonaises de remporter les appels d’offre et de continuer à gérer la mise œuvre des projets bien après, par exemple en incluant le développement des ressources humaines pour assurer la maintenance, etc.. , et qu’il fallait sans relâche promouvoir l’investissement par les PME japonaises.  Était aussi réitéré la nécessité d’établir des zones industrielles dotées de tous les équipements nécessaires exactement comme celles développées en Asie du Sud-Est. » [21]

Cependant, après la formulation de cette proposition, la croissance de l’Afrique ralentit considérablement, le budget d’aide du Japon s’orienta aussi à la baisse, et l’enthousiasme du secteur privé pour le marché africain commença à vaciller.  Pourtant, le rapport de 2016 de la fédération patronale intitulé « Pour une croissance durable en Afrique » affirmait que malgré le ralentissement de la croissance en Afrique, il n’était pas réaliste d’avoir un plan unique d’aide au développement pour toute l’Afrique, parce qu’un équilibre entre l’aide et l’investissement était nécessaire. Et il était de nouveau stipulé que l’accent devrait être mis sur les pays et les domaines prioritaires. Finalement, les pays choisis comme prioritaires furent les suivants :

– Les pays pro-japonais enthousiastes à l’idée d’attirer des entreprises japonaises et désireux de fournir l’environnement commercial et l’infrastructure nécessaires ;

– Les pays producteurs de ressources énergétiques avec un potentiel de croissance ;

– Les pays où une demande très importante d’infrastructure est attendue ;

– Les pays où une augmentation des revenus et la création d’un marché intérieur est attendue.

Pour parvenir à ses fins, la fédération avança qu’il était nécessaire de fournir un soutien qui contribue aux activités économiques et d’améliorer la qualité des infrastructures par des partenariats public-privé.[22]

La poursuite du « modèle japonais » est évidente dans ces revendications du monde des affaires, mais c’est aussi un thème qui a traditionnellement été intégré dans les autres programmes d’aide japonais. Par exemple, en matière d’éducation, le programme d’enseignement des mathématiques et des sciences par des enseignants volontaires et la formation des enseignants a fait l’objet d’une grande fierté dans l’histoire de l’APD japonaise. De même, le mouvement « Kaizen » qui est une version appliquée du contrôle de qualité pratiqué dans l’industrie manufacturière japonaise, ou le mouvement « un village un produit » (OVOP), qui appuie le développement économique local et la promotion des produits locaux ont été programmés dans toute l’Afrique ces dernières années.

Depuis ses débuts jusqu’à aujourd’hui, l’ampleur de l’aide du Japon a l’Afrique est restée nettement inférieure à celle des donateurs occidentaux ; Il en va de même pour son commerce et ses investissements, ainsi le Japon représente moins de 5% des exportations de l’Afrique. Il est donc indéniable qu’à moins d’un gros effort de visibilité, les projets d’aide japonais risquent d’être attribués à d’autres pays donateurs, avec la gratitude qui les accompagne [23]. Cela ne devrait pas poser de problème majeur du point de vue des bénéficiaires locaux, aussi longtemps que cette aide est utile dans le contexte propre à chaque pays. Du côté des ambassades japonaises, du ministère des Affaires étrangères et du gouvernement japonais, il n’est pas difficile d’imaginer, d’après la façon dont ils ont courtisé les pays africains pour leurs votes, qu’ils aimeraient que les bénéficiaires reconnaissent le Japon comme le pays donateur de l’aide en question, et cultivent et accumulent un sentiment de gratitude envers le Japon, de sorte que cette faveur puisse être rendue collectivement, à un moment approprié, sous forme d’un soutien diplomatique au Japon.

L’un des motifs de création de la TICAD était la conviction partagée par les hauts fonctionnaires que le Japon devrait être le leader mondial de la coopération au développement en tant que plus grand pays donateur, que pays sans expérience coloniale du développement en Afrique contrairement à d’autres pays occidentaux, et aussi du fait de son expérience du développement dans l’histoire récente. Cette motivation essentielle fut développée par l’administration japonaise, en particulier les hauts fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères du Japon et ceux en poste à l’ONU. Il s’agissait d’une motivation plus administrative que politique, car, dans les cercles politiques du Japon, il était reconnu que l’expertise et l’implication dans la diplomatie et les questions de développement n’allaient pas forcément de pair avec les besoins d’une campagne électorale, et que de nombreux politiciens avaient un intérêt et une compréhension limités des questions de développement, en particulier en ce qui concerne l’Afrique subsaharienne.

Figure 1. Intérêts politiques au parlement japonais et engagement pour le développement en Afrique

yoshida graphique 1

Le graphique ci-dessus met en relation l’intérêt politique des parlementaires japonais et le cumul des décaissements du budget de développement japonais pour l’Afrique subsaharienne[24].  Les engagements pour le développement sont concentrés sur un petit nombre de pays, le Kenya et la Tanzanie étant les plus favorisés, suivis de la Zambie, du Ghana, du Sénégal et de l’Éthiopie et du Mozambique en tant que groupe de second rang. Ces pays favorisés ne représentent pas nécessairement un intérêt politique pour le Japon si l’on considère la fréquence des visites officielles des députés, pour lesquelles l’Afrique du Sud vient en tête suivie de Djibouti et du Soudan du Sud. Il est cependant difficile d’expliquer l’importance des relations politiques japonaises avec l’Afrique du Sud, les députés sont généralement accompagnés d’une délégation des milieux d’affaires et il faut reconnaitre que l’Afrique du Sud est l’une des destinations préférées des visites d’affaires organisées par Keidanren.

Ces pays les plus bénéficiaires ont une longue histoire de relations diplomatiques avec le Japon. Avant 1970, il y avait onze missions japonaises en Afrique subsaharienne et, à l’exception du Mozambique, toutes relèvent du groupe des plus grands bénéficiaires. Cependant, l’ambassade du Japon au Nigéria a également été créée dans les années 1960, mais elle n’a pas reçu autant d’aide que d’autres pays partenaires diplomatiques de longue date, alors que le Malawi, où une ambassade n’existe que depuis 2008, a reçu des dons à une assez grande échelle. 

Les pays grandement bénéficiaires d’APD comme le Kenya, la Tanzanie et le Sénégal occupent une place importante dans les exportations japonaises, comme le montre le tableau 1.

 Tableau 1. Principaux partenaires commerciaux du Japon (Pays dont le commerce avec le Japon excède 10 milliards de yens/an)

yoshida tableau 1

Si l’importance du commerce bilatéral peut être considérée comme un moyen de prioriser les attributions d’aide, en dehors du cas particulier de l’Afrique du Sud qui représente parfois près de la moitié de tous les échanges avec l’Afrique, le Kenya a été la première destination des exportations japonaises sur presque toute la période, la Tanzanie se place toujours dans le top cinq des destinations d’exportation et tous les autres pays bénéficiaires d’aide sont de grands clients du Japon à l’exception du Nigeria. Le Nigéria a constitué un grand marché d’exportation après l’Afrique du Sud le Kenya, et la Tanzanie, il exporte également une part significative de ressources naturelles, mais relativement peu d’aide au développement lui a été promise. Il existe donc une sorte de relation entre la taille du marché d’exportation pour le Japon et l’attribution d’aide au développement. En outre, le Kenya et la Tanzanie ont également joué un certain rôle de modèle pour les projets de développement agricole et d’infrastructure sociale, entre autres, et ces pays ont bénéficié un peu plus tôt que d’autres de projets de grande envergure, de sorte qu’il s’y est naturellement accumulé plus d’aide. En dehors de ces relations liées au développement, on ne peut pas considérer que le Kenya et la Tanzanie aient joué un rôle politique particulier dans le soutien des positions japonaises à l’ONU ou dans d’autres sphères ; Cependant, le Japon s’attendait peut-être à ce que le Kenya et la Tanzanie se comportent en leaders régionaux et exercent un rôle de modérateur pour de bonnes relations entre l’Afrique et le Japon. Quant au Nigéria, malgré l’importance du commerce bilatéral et son rôle d’exportateur de ressources naturelles, il n’a pas plus été un partenaire de développement majeur qu’il n’a suscité d’intérêts sur la scène politique japonaise. Cela reste énigmatique. Par ailleurs, le gouvernement japonais, du fait du nombre limité d’experts parlant le français ou le portugais au Japon, a reconnu la difficulté d’élargir son engagement pour le développement en Afrique francophone et lusophone. Le peu d’experts disponibles sont concentrés sur des pays sélectionnés comme le Sénégal et le Mozambique.

Étant donné que la plupart des concepts relatifs au développement et à la politique pour l’Afrique ont été discutés au ministère des Affaires étrangères du Japon, dans les ministères compétents et dans les agences de développement comme la JICA (Agence japonaise de coopération internationale) et le JETRO (Organisation japonaise du commerce extérieur), quel est l’impact de ces administrations au rôle central dans la discussion sur le développement de l’Afrique ? Au sein de ce managérialisme rampant, en examinant de près les principes de contrôle budgétaire par l’administration, on constate une logique de compétition entre les ministères et les agences, pour l’octroi de budgets, leur utilisation et leur expansion, en tant que moyens d’exprimer leur autorité. Dans une optique plus large, pour ceux qui pensent en termes de taille de budget, il y a plus qu’une question d’argent dans l’expansion des budgets de l’APD et le gain d’un meilleur rang au sein des classements internationaux.  Il y a la croyance que le Japon devrait obtenir un pouvoir politique proportionnel à son budget pour l’aide au développement, et cette conviction est très probablement à l’origine des tentatives du Japon d’élargir sa représentation dans les organisations internationales, de ses actions liées aux nominations à la tête des institutions onusiennes et de sa tentative d’obtenir un siège au Conseil de sécurité.

Tout en considérant que ce concept hégémonique est issu du managérialisme bureaucratique japonais, nous devons garder à l’esprit que les sondages d’opinion font apparaître une certaine cohérence entre l’opinion publique et la culture administrative. Selon le sondage annuel du gouvernement sur la diplomatie et les relations internationales[25], en 1994, 56% des répondants étaient d’accord (19% étaient tout à fait d’accord et 37% plutôt d’accord) sur la réforme du Conseil de sécurité de l’ONU pour inclure le Japon comme membre permanent alors que 18% étaient contre et 25% sans opinion. Malgré l’échec de la proposition de réforme en 2005, les opinions positives ont augmenté jusqu’à atteindre 82% (42% d’accord et 40% plutôt d’accord) en 2013, avec seulement 8% de contre. Ce sondage d’opinion concerne aussi les motifs justifiant un statut de membre permanent pour le Japon. En 1994, la réponse « parce que notre constitution pacifique et notre politique en faveur de la paix devraient être un modèle mondial », fut choisie par 31% des personnes interrogées, mais ce taux plongea à 23 en 2017. La réponse « en raison de la contribution financière de grande ampleur à l’ONU » obtint 23% en 1994, s’éleva à 34% en 2006, puis diminua jusqu’à 21%. Ces deux réponses concurrentes dans l’opinion publique ne justifient peut-être pas assez que le Japon devienne membre permanent du Conseil de sécurité, mais d’après les résultats des sondages, le managérialisme bureaucratique n’est pas si éloigné de l’opinion publique [26]. Ainsi, lorsque la campagne a commencé dans les années 1990 pour la réforme du Conseil de sécurité de l’ONU, le soutien populaire au Japon n’était pas si important ; Cette initiative était d’abord celle des hauts fonctionnaires du ministère et à l’ONU mais ultérieurement la population japonaise a adhéré au principe de cette réforme faisant du Japon un membre permanent, comme l’attendaient les hauts fonctionnaires.

6. Conclusion : Quel rôle pour un Japon vieillissant en Afrique ?

Le Japon a déjà donné son nom à de gigantesques projets d’infrastructure financés par l’APD mais il est évident que ces opportunités ne sont pas réservées exclusivement à la coopération japonaise.  La rentabilité des projets de développement des infrastructures en fait également un attrait pour d’autres organisations d’aide au développement.  C’est le cas des aéroports internationaux conçus et construits avec l’aide au développement japonaise dans plusieurs capitales d’Afrique ; Dans plusieurs cas, des consultants japonais ont établi les plans directeurs de grandes villes africaines et les plans de nouvelles capitales ont été dessinés par des architectes et des planificateurs japonais, telles que Dodoma en Tanzanie, Abuja au Nigeria, Juba au Soudan du Sud et Kampala en Ouganda pour en citer quelques-unes.  L’Afrique a favorisé la recherche de donateurs et d’idées non occidentales pour établir ces plans et le Japon était pratiquement le seul acteur dans ce cas au sein des pays donateurs démocratiques. Aujourd’hui, la communauté des bailleurs de fonds s’est diversifiée et les activités de coopération menées par les pays émergents augmentent.  Par exemple, Mombasa et Dar es Salaam, des ports importants en Afrique, ont conduit des travaux de rénovation et de développement portuaire avec l’aide du Japon. Simultanément, la Chine promeut le développement du port de Lamu, situé à 240 km au nord du port de Mombasa, tout en planifiant et en construisant le port de Bagamoyo, situé à 60 km de Dar es Salaam.

Les trajectoires de développement du Japon, de la Chine et de la Corée du Sud, bien que les systèmes de gouvernement soient très différents, présentent des similitudes car la gigantesque demande d’infrastructure industrielle sur courte période guida la mise en place de l’investissement public ainsi que la construction d’un habitat proche des zones industrielles, dans un énorme effort d’urbanisation. Ainsi, le développementalisme initié par l’État a transformé le paysage du développement national dans ces pays. En raison de leur trajectoire de développement commune, il y a des points communs à trouver dans le plan de développement de ces pays pour l’Afrique, tant qu’ils suivent leur expérience du développement et essaient de la reproduire en Afrique. Ainsi, si cela est admis, il serait peut-être plus réaliste pour ces trois pays d’agir conjointement pour le développement en Afrique, mais, jusqu’à présent, ils peinent à établir des rapports de collaboration.

Cependant, cette rivalité ou cette « compétition » pourrait bientôt changer. Si jusqu’à présent, la relation avec les pays exportateurs de ressources naturelles a été similaire pour ces trois pays, l’économie japonaise s’est contractée au cours des dernières décennies en raison du vieillissement de la population et de son déclin démographique, l’ampleur de cette contraction étant d’une dimension complètement différente de celle des autres pays asiatiques. Le marché intérieur se rétrécit à un rythme plus rapide que tout autre pays, en même temps que s’intensifie la concurrence internationale, que l’innovation est dans l’impasse et que les coûts de la production industrielle sont élevés. Bien que le Japon ait une population de 120 millions d’habitants, le fait qu’il ait le taux de personnes âgées le plus élevé au monde aujourd’hui a entrainé le déclin du pouvoir d’achat du Japon à un niveau inférieur à la norme. Le revenu par habitant du Japon est devenu encore plus bas que celui des pays voisins où la part de la population en âge de travailler est relativement plus importante qu’au Japon. De toute évidence, les importations de cultures vivrières sont certainement aussi en baisse.

On observe également depuis plusieurs années un processus toujours en cours de fusion et d’élimination des actifs sous-utilisés de l’industrie manufacturière domestique. Par exemple, les besoins en cuivre et en aluminium sont liés à l’investissement dans le secteur de la construction, et dans une société vieillissante, ils diminuent considérablement. En raison du déclin de la demande intérieure, les usines de raffinage de l’aluminium ne fonctionnent plus au Japon et ont été remplacées par des importations de produits semi-finis venus de Chine et d’autres pays. Le volume des importations de ressources naturelles a commencé à décliner et la demande de métaux a considérablement diminué ces dernières années ; Combinée avec l’innovation technique dans l’industrie automobile cette évolution peut complètement changer les relations avec l’Afrique, basées sur les ressources naturelles. Il est devenu impératif pour le Japon de maintenir une relation stable avec l’Afrique, mais aussi avec la Chine et d’autres pays en tant que fournisseurs de biens intermédiaires.

En raison des relations d’interdépendance économique entre le Japon et la Chine, entretenir des relations hostiles avec les pays voisins est un fardeau que le Japon ne peut supporter. Alors que la structure des importations du Japon change et que leur volume se rétrécit, considérer les relations entre le Japon et l’Afrique du seul point de vue des politiques internes et de l’administration devrait être terminé ; Il faut reconsidérer cet ensemble de relations bilatérales avec les pays africains dans la perspective des relations régionales avec la Chine ou d’un partenariat multilatéral avec de « nouveaux partenaires au développement ».

Notes:

[1] Professeur, École supérieure d’études culturelles et sociales urbaines, Université municipale de Yokohama.  

[2] Makoto Sato, 2000, Nihon no Ahurika Gaiko -Sono Kouzou Kiseki Kadai- (Japan’s diplomacy to Africa: Structure, Trajectory and Prospects), Kokusai Seiji, vol.123.

https://www.jstage.jst.go.jp/article/kokusaiseiji1957/2000/123/2000_123_143/_pdf/-char/ja

Scarlett Cornelissen, 2004, Japan- Africa relations : Patterns and Prospects, Africa in International Politics, Routledge.

[3] Ryoichi Matsuyama, 2010, Shigengaiko nitsuite (Regarding with resource diplomacy), JFTC Monthly Online.

Cliquer pour accéder à e6c1aace3d358ab34461e0d2436fb4a2.pdf

[4] Japan Oil Gas and Metals National Corporation (JOGMEC), 2021, Mineral Resources Material Flow 2020, Japan Oil Metal and Gas National Corporation.

https://mric.jogmec.go.jp/report_guide/#material_flow

[5] Yasuo Kurata,2008, Wagakuni no Taiahurika Enjo no Kangaekata Kokusaitekina Chouryuu to Enjoseisaku (Japanese aid to Africa and its Concept, Global Trend and Aid Policy) Rippou to Chousa, No. 276.

Cliquer pour accéder à 20080125024.pdf

[6] Shinsuke Horiuchi, 2004, Ahurika Kaihatsu Kaigi 10 nen no Sokuseki (10 years’ trajectory of TICAD conference)

https://www.fasid.or.jp/_files/fasid_seminar/2007/163_1.pdf

[7] Shoji Fujiu, 2019, TICAD no Hensen Wagakunino Ahurika Gaiko no Kongo no Kanouseinitsuite (Historical Change of TICAD: Japanese diplomacy to Africa and its future possibilities) Rippou to Chousa, Non. 419.

Cliquer pour accéder à 20191220139.pdf

[8] Yoshifumi Okamura,2019, Takokukan Gaiko no Butai toshiteno Ahurika (Africa as a stage of multilateral diplomacy), Kokusai Mondai (International Affairs), 678

Cliquer pour accéder à 2019-01_005.pdf

[9] En 2001, Pékin a remporté la candidature pour les Jeux Olympiques de Beijing 2008, et en 2002 a remporté la candidature pour l’exposition de Shanghai 2010.

[10] Koizumi se rendit au Zimbabwe lorsqu’il était ministre de la Santé et du Bien-être social (1997). La rencontre de Koizumi avec le président Mugabe, dictateur zimbabwéen de longue date, fut annulée sur place et peu de temps après, l’aide au Zimbabwe fut considérablement réduite en même temps que se tendaient les relations entre le Japon et le Zimbabwe. Le président Mugabe adopta une position ouvertement prochinoise, s’opposa aux propositions de réforme du Conseil de sécurité faites par le Japon et est devenu le chef de file du soutien à la proposition de l’UA. Mugabe décida de ne pas participer à la TICAD avant la cinquième conférence en 2013.

[11] Déclaration de Harare de l’Assemblée des chefs d’État et de gouvernement de l’OUA sur la réforme du Conseil de sécurité de l’ONU adoptée lors de la conférence de l’OUA tenue au Zimbabwe en 1997, à la suite des discussions au sein de l’OUA après la création du Groupe de travail des Nations Unies sur la réforme en 1993.

[12] Yasue Mochizuki,2016, Anpori Kaikaku no Tenbou (Prospect on UN Security Council Reform) Kokusai Mondai(International Affairs), No.654.

[13] Ce n’est qu’au Kenya que l’aide japonaise contribua à hauteur de plus de 10 % du total de l’aide reçue en 2018/2019.

[14] Japan International Cooperation Agency,2019, JICA Annual Report 2018, 

Cliquer pour accéder à 2018_J_bessatsu.pdf

[15] APD, Ministère des affaires étrangères, Japon 2019 https://www.mofa.go.jp/mofaj/gaiko/oda/press/shiryo/page22_001203.html

[16] Keidanren,2001, ODA Kaikaku ni kansuru Teigen (Proposal to the ODA Reform), 2001.10.https://www.keidanren.or.jp/japanese/policy/2001/049.html 

[17] Keidanen, 2003, ODA Taiko Minaoshi ni kansuru Iken (Opinion on the Review of ODA Charter) 2003.4. https://www.keidanren.or.jp/japanese/policy/2003/033.html

Keidanen, 2007,Sabusahara Ahurika no Kaihatsu nikansuru Iken (Opinion on the Development of Sub Saharan Africa), 2007.12.

https://www.keidanren.or.jp/japanese/policy/2007/105.html 

[18] Keidanren, 2013, Sabusahara Ahurika no Jizokukanouna Seichouni Koukensurutameni (To contribute sustainable development of Sub Saharan Africa: Economic Sectors Africa Strategy to TICAD V) 2013.1.

[19] https://www.jica.go.jp/english/publications/brochures/c8h0vm0000avs7w2-att/initiatives_africa_en.pdf https://www.jica.go.jp/africahiroba/business/detail/business01_01.html

[20] Dawn Nagar and Mark Paterson, 2013, Regional Integration: SACU and the DBSA and the IDC, South Africa in Southern Africa, Centre for Conflict Resolution. http://www.jstor.com/stable/resrep05170.8

[21] Keidanren, 2014,TICAD V no Folouappu no Kasokuwo Motomeru-Senryakuteki Masutaapuran narabini Sangyojinzai Ikuseinikansuru Kangaekata- (Acceleration of following up TICADV – Strategic Master Planning and Industrial human resource development ) 2014.11. https://www.keidanren.or.jp/policy/2014/100_honbun.html

Keidanren,2018, Dainanakai Ahurika Kaihatsukaigi(TICAD7)ni Mukete (Toward Seventh Tokyo International Conference on African Development,TICAD7) https://www.keidanren.or.jp/policy/2018/075.html

[22] Keidanren,2016, Ahurika no Jizokukanouna Seichouni Koukensurutameni (To contribute sustainable development of Sub Saharan Africa: Economic Sectors Africa Strategy to TICAD Ⅵ) https://www.keidanren.or.jp/policy/2016/005_honbun.pdf

Keidanren,2018, Dainanakai Ahurika Kaihatsukaigi(TICAD7)ni Mukete (Toward Seventh Tokyo International Conference on African Development,TICAD7) https://www.keidanren.or.jp/policy/2018/075.html

[23] Le manque de reconnaissance pour le soutien apporté au Koweit durant la guerre du Golfe fut largement critiqué au Japon. 

[24] Visites des parlementaires en Afrique subsaharienne en moyenne annuelle selon le ministère des Affaires étrangères et cumul des déboursements d’aide sous forme de dons. Les prêts ne sont pas inclus.

[25] Les sondages réalisés avant 1994 n’incluaient pas cette question sur la réforme de l’ONU.

[26] Sondage d’opinion publique sur la diplomatie, ministère des Affaires étrangères, Japon

 https://survey.gov-online.go.jp/index-gai.html

 

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